«Нужны прозрачные бюджетные правила»
— Что даст бюджет 2013 года простому человеку?
— Важнейшей функцией закона о бюджете является финансовое обеспечение социальных обязательств, которые взяло на себя государство. Сам по себе бюджет не создает, не отменяет и не изменяет этих обязательств. Это предмет ведения других законов. Но от того, нашли ли эти обязательства свое отражение в бюджете или их там нет, зависит, является ли это реальным обязательством либо это пустой лозунг.
Я надеюсь, в прошлом остались те времена, когда мы законом о бюджете приостанавливали действие законов, которые содержали нормы о правах различных категорий граждан, к сожалению, ничем не обеспеченные.
Работа над бюджетом 2013 года сейчас в самом разгаре. Но главный вывод можно сделать уже сегодня: независимо от цены на нефть, независимо от каких бы то ни было внешних факторов все социальные обязательства, которые государство приняло на себя в отношении всех категорий граждан, будут выполнены. И закон о бюджете обеспечит их безусловное выполнение.
Другая цель — это обеспечение роста экономики. И вот здесь уже не все так однозначно. Не прошло и месяца, как мы принимали поправки в бюджет 2012 года. И прохождение этого закона в Государственной думе позволило не только по-новому взглянуть на риски, но и обнаружить очевидные слабости в организации самого бюджетного процесса.
— Тем более что ОПЕК оставила квоты без изменений. Таким образом, заложенной в поправках среднегодовой цены на нефть в $115 за баррель (см. «Минфин больше не консерватор» в «МК» от 16 мая«) в 2012 году не будет?
— Комитет по бюджету обратил внимание Государственной думы и правительства на то, что цена нефти в $115 за баррель является чересчур оптимистичной. И, как любой чересчур оптимистичный прогноз в бюджете, несет в себе серьезные риски.
— Тогда почему Госдума на это согласилась?
— Справедливости ради следует заметить, что из примерно полусотни прогнозов ведущих агентств, которые занимаются этой проблематикой, только три или четыре прогнозировали цену ниже $115 за баррель. Следует иметь в виду и то, что средняя цена на нефть за первые четыре месяца этого года составила $116,8. Тем не менее для нас при принятии решения главным было не то, какой будет цена на нефть, а то, не возникнут ли при этом риски неисполнения бюджетом обязательств. Однако давайте сейчас вспомним о том, на что большинство наблюдателей просто не обратили внимания, — те дополнительные расходы, которые мы запланировали, не требуют дополнительных нефтяных доходов. В частности, базу для этих расходов составляют дополнительные поступления не нефтегазовых доходов — 88,7 млрд. рублей. А также экономия бюджетных ассигнований — почти 47 млрд. — и перераспределение средств внутри самого бюджета. Вот основные источники выполнения тех обязательств, которые дополнительно взял на себя бюджет.
Кстати, эти средства, полученные в результате экономии, — почти 47 млрд. рублей — представляют собой отказ от проектов, по которым, как выяснилось, отсутствует проектно-сметная документация. На наш вопрос, как могло случиться, что такие проекты вообще смогли попасть в бюджет и как определялись цифры расходов, вразумительного ответа мы не услышали. Более того, я почти уверен, что к концу года мы обязательно узнаем, что еще целый ряд проектов оказались примерно в том же состоянии.
Еще раз повторю — все социальные обязательства бюджета будут выполнены при любой цене на нефть. Запас прочности бюджета позволяет сделать такие выводы. Что касается иных расходов, здесь мы будем в первую очередь смотреть на их эффективность. И исключение из бюджета проектов с отсутствующей проектно-сметной документацией должно стать для нас примером, даже не примером, а правилом того, как поступать с необоснованными, а равно неэффективными расходами.
Ожесточенные споры при прохождении бюджета на пленарном заседании вызвал вопрос размещения 300 млрд. рублей из дополнительных нефтегазовых доходов. Так, фракция «Справедливая Россия», в частности госпожа Дмитриева, говорила о том, что и эти 300 млрд. надо направить на замещение заимствований, а не оставлять их в Резервном фонде. Боюсь, что объема «МК» не хватит, чтобы научить экономической грамоте людей, которые не хотят ей учиться. Замечу лишь, что деньги в Резервный фонд направляются по итогам исполнения бюджета только в феврале следующего года. И если цена на нефть не достигнет параметров, заложенных в бюджете, этих денег просто не будет. Требовать же истратить все деньги, в том числе еще и не полученную зарплату и, может быть, премию, — если мы переводим разговор в рамки привычного семейного бюджета — это требование алкоголиков, пропивающих деньги еще до зарплаты. Принимая государственный бюджет, мы себе этого позволить не можем.
Одновременно хочу сказать, на что пойдут эти деньги: на завершение программы обеспечения жильем участников ВОВ, выплату повышенных стипендий для успевающих студентов, переселение граждан из зоны активных оползневых процессов Челябинской области и т.д. Поэтому за поправки к бюджету мы проголосовали с чистой совестью, несмотря на то, что цена $115 за баррель мне по-прежнему представляется серьезно завышенной. Кстати, хочу обратить ваше внимание на то, что впервые за более чем десятилетнюю историю за бюджет проголосовали три фракции.
— А каков прогноз среднегодовой цены на нефть в 2013-м?
— В сценарных условиях пока стоит цифра $97 за баррель.
— Вы с ним согласны?
— Не готов гадать, но думаю, что этот прогноз должен быть пересмотрен, причем существенно, в сторону снижения. Существует слишком много факторов, которые от нас с вами не зависят. Безусловно, существуют как объективные, так и субъективные причины снижения цены на нефть. Однако полагаю, что попытка обвалить эти цены ниже коридора $80–90 за баррель вызовет серьезное сопротивление всех нефтедобывающих стран. В том числе и Саудовской Аравии, которая до сих пор не возражала против снижения цены на нефть, но даже для нее порог в $80 за баррель является критичным. Что касается российского бюджета, эта цена для нас вполне комфортна. При этом мы исходим из того, что государство обязано выполнять все обязательства.
Дальше возникает вопрос: какой ценой? Напомню, что у нас в этом году на увеличение зарплаты учителям предусмотрено 60 млрд. рублей. Так что, если у нас цена на нефть опускается, мы не будем зарплату учителям поднимать? Будем. Каким образом? Просто деньги напечатаем? На мой взгляд, задача бюджета и закона о бюджете состоит не просто в том, чтобы формально выполнить обязательства, а чтобы люди на эти деньги могли купить не меньше, чем они покупают сегодня.
— Как же сделать, чтобы уровень жизни людей не падал?
— Безусловно, с учетом цены на нефть нефтяная зависимость бюджета возросла. Впервые она превысила 50%. Отсюда возникает необходимость принципиально изменить сами подходы к формированию бюджета. Нужны прозрачные бюджетные правила. Нельзя подгонять доходы под расходы. Нельзя строить бюджет на гадании, какой будет цена на нефть, ее надо определять как среднюю за 5–7 лет, тогда мы гарантированно будем защищены от негативного влияния любых резких колебаний.
Кроме того, сегодня становится ясно, что бездефицитный бюджет — это не каприз, а важное условие сохранения макроэкономической стабильности. И даже если допустить дефицит бюджета, с моей точки зрения, он не должен превышать одного процента, а подушка безопасности, резервные фонды должны быть достаточными, чтобы в случае резкого падения цены на нефть государство имело резервы на выполнение своих социальных обязательств в течение 2–2,5 года. Обсуждая эти вопросы в Государственной думе, мы говорили о том, что из пожелания они должны превратиться в жесткую норму Бюджетного кодекса, поэтому я очень рад, что все они нашли свое отражение в выступлении главы государства на Санкт-Петербургском экономическом форуме.
И наконец, совершенно очевидно, что нельзя противопоставлять безопасность бюджета и необходимость вкладывать деньги в развитие. Это две стороны одной медали. И после создания подушки безопасности дополнительные доходы должны направляться на серьезные инфраструктурные проекты, которые позволят нам снизить зависимость бюджета от цены на нефть. Одновременно расходы должны быть эффективными. А парламент должен стать тем ситом, где оцениваются возможности каждой программы, каждого проекта, эффективность использования каждого рубля.
Есть сегодня такая возможность у Госдумы? Есть. Сейчас она основана на хороших отношениях с Минфином. Я могу позвонить в Минфин, и он мне даст любую информацию. Но это должно быть основано не на хороших личных отношениях, это должно стать законом. При принятии бюджета мы должны все проверять. Депутат должен знать, что происходит с бюджетом.
Ведь почему у нас воруют? Потому что никто не знает точно, что у нас происходит с деньгами. Этого никто не контролирует. То ли придет прокуратура с проверкой, то ли не придет. То ли придет Счетная палата, то ли не придет. Должен быть очень жесткий парламентский контроль. Чтобы депутат Госдумы в регионе собирал все жалобы, а потом ставил в парламенте жесткие и неудобные вопросы. Вот это и обеспечит, во-первых, прозрачность расходования средств, а во-вторых, уверенность у тех, кто будет бюджет исполнять, что контроль обязательно будет.
Еще один пункт: у нас не существует ответственности за неэффективное использование бюджетных средств. В лучшем случае тебя пожурят. Но для людей абсолютно все равно, украли эти деньги или их неэффективно закопали в землю. Эффективность бюджетных расходов — это не доведение их до бюджетополучателей, а то, как они сказались на жизни людей.
«Налоги должны быть справедливыми»
— Жизнь ухудшают еще и налоги. Запланировано введение налога на недвижимость и повышение акцизов. Не увидит ли обычный человек по итогам 2013 года, что у него в кошельке чуть прибыло и сразу же отобрали в налоги? Мои сигареты дорожают чуть ли не каждый день. Транспорт дорожает реже, но рост стоимости тоже объясняют повышением акцизов на бензин.
— Это вопрос государственной политики. Я убежден, что самостоятельной налоговой политики не существует. Налоговая политика не более чем инструмент экономической политики.
Если государство говорит «я начинаю борьбу за здоровье населения», то цена на табак и алкоголь должна увеличиваться кратно, и я это поддержу. Но как только начинает звучать, что акциз — это возможность пополнить казну, у меня сразу возникает много вопросов. Например, не придет ли к нам из Украины, Белоруссии и Казахстана огромное количество дешевых сигарет, которые люди все равно будут курить и гробить здоровье? То же самое с акцизами на алкоголь: не расцветет ли вновь самогоноварение? И тогда бюджет не только не получит дополнительных доходов, а недосчитается и тех, что есть сейчас. И получит дополнительные расходы на лечение всех отравившихся паленым алкоголем. Если мы боремся за здоровье, то должна быть другая система мер.
Стоит вспомнить, что говорилось в послании Президента РФ Федеральному собранию в 2004 году о целях налоговой политики — налоговая система должна быть справедливой. Справедливость налога — это готовность налогоплательщика его платить, понимая, что, уплатив налог, он не разрушит свой бизнес и сможет нормально содержать семью.
Кроме того, налоговая система должна быть конкурентоспособна. Если Россию сопоставить, например, с Канадой, где тоже есть сырьевая зависимость, то мы уже проигрываем. А если сравнить с Казахстаном, который рядом, то мы проигрываем просто по каждому налогу и налоговой нагрузке в целом. Но неконкурентоспособность налоговой системы при открытых границах приводит к тому, что мы становимся неконкурентоспособной экономикой. Уже сейчас в Казахстан уходит бизнес близлежащих областей. Потому что там ставки другие.
Налоговая система должна разумно сочетать в себе фискальную и стимулирующую функцию. Хотя с точки зрения стимулирования налоговая система — вещь неудачная. Стимулировать лучше не налогами, а другими мерами. Но если уж мы хотим кого-то поддержать, давайте, чтобы эта поддержка была адресной и чтобы мы понимали, что конкретно мы стимулируем.
— Налог на недвижимость справедлив?
— Налог на недвижимость не может быть несправедливым. И я объясню, почему его нет до сих пор.
— Потому что кадастра нет?
— Нет, не поэтому. Основная проблема в отсутствии метода массовой оценки недвижимости. Понятно, что миллионы объектов нельзя оценить индивидуально. Но все предложенные на сегодняшний день методы массовой оценки приведут к серьезному удару по кошелькам людей.
— Но министр финансов Антон Силуанов сказал, что налог на недвижимость будет введен с 2013 года?
— Безусловно, он знает больше, чем я. Но это не вопрос даты, если будет предложен метод массовой оценки, который не бьет по людям, то я в ту же секунду буду готов принимать налог на недвижимость. Пока такого метода нет. А с тем, что его надо принимать в принципе, я абсолютно согласен.
Кстати, уже со следующего года Государственная дума будет обсуждать основные направления налоговой политики на парламентских слушаниях до того, как Минфин будет вносить их в правительство.
«Будем копаться»
— С 1 июля дорожают газ, электричество и т.д. На полгода на повышение тарифов был наложен мораторий, теперь наверстывают. Что это означает для простого человека? Не съест ли рост тарифов социальные обязательства?
— Никакого моратория не было. Было абсолютно осознанное решение, направленное на борьбу с инфляцией. Посмотрите, цена на электроэнергию, железнодорожные перевозки, услуги ЖКХ повышается на 6%. То есть в пределах инфляции, которая была 6,1%. Но при этом, поскольку повышаются они с 1 июля, действует эта цена не весь год, а полгода, фактически среднегодовое повышение тарифа составляет 3%. Единственным исключением является цена на газ, которая повышается на 15%, но учитывая, что эта цена также будет действовать только полгода, годовое повышение тарифа на газ составляет 7,5% и находится почти в пределах инфляции.
Можно было, конечно, повысить тарифы с 1 января, но у нас повышение тарифа с начала года приводит к всплеску инфляции, поэтому мы приняли решение перенести его на 1 июля и получили тот результат, которого хотели.
Было, правда, щедрое предложение Оксаны Дмитриевой определять тарифы законом о бюджете и при этом написать, что они не могут быть выше, чем рост инфляции.
— Это тяжело, у монополии могут быть расходы.
— Не то чтобы тяжело, а экономически неправильно. Ведь как только вы заложите тариф и скажете, что он может расти только по инфляции, вы узаконите тот тариф, который сегодня существует. А вы сами говорите, что он у нас грабительский.
Давайте сначала попробуем разобраться с самими тарифами.
— Неужели будете копаться?
— Да, будем копаться, и мы уже начали эту работу. Меня тарифы интересуют с точки зрения того, как они бьют по карману простого гражданина. А бизнес должен точно знать, какие затраты ему предстоят.
Система, при которой депутаты являются послушными нажимателями кнопок, себя изжила. Нынешняя Дума пришла именно для того, чтобы «копаться».
