Губернский передел

Горская мудрость: “если слышишь эхо — значит, где-то крикнули”. В последние недели эхом прокатились комментарии по поводу возможного укрупнения регионов. Спикер Совета Федерации Сергей Миронов сообщил, что объединение пойдет на пользу госуправлению: “40 субъектами управлять с точки зрения государства гораздо эффективнее, нежели 89”. Его поддержал сибирский полпред Леонид Драчевский: “89 субъектов Федерации — это для России очень много, и число регионов будет сокращаться”. Не отстает и председатель Комитета по международной политике Совфеда Михаил Маргелов, близкий к “Единой России”: “те субъекты Федерации, которые возникли в советское время и возникли во многом как результат проведения сталинской национальной политики, они должны сливаться, укрупняться”... То, что в роли “эха” выступают люди, близкие к Кремлю, наводит на мысль, что “крикнули” или “прошептали” именно за красными зубчатыми стенами. Недаром “враг Кремля номер один” — Борис Березовский — из своего “британского далека” разразился разгромным заявлением в адрес “унитаристской политики Путина”.

И хотя президент неоднократно заявлял, что “у нас нет никакой возможности и, главное, нет желания укрупнять регионы...”, почему-то все живут ощущением близкой “перекройки”. Ощущение это во многом подогревается грядущей административной реформой Дмитрия Козака. Которая хоть и не предусматривает никаких политических мер по объединению регионов, зато закладывает хорошее “экономическое обоснование” под укрупнение. Так все-таки: быть или не быть?

Нынешнюю волну “объединительных” инициатив связывают с именем Дмитрия Козака. Документы “Об общих принципах организации органов госвласти субъектов РФ” и “Об организации муниципальной власти” из пакета административной реформы были только в проекте, а уже поползли слухи, что кончатся эти “общие принципы” непременным укрупнением регионов. Причем напрямую из текста законов эти выводы не вытекают: документы касаются разграничения полномочий “субъектов власти”: федеральной, региональной и муниципальной — и, соответственно, распределения бюджетных и налоговых потоков между ними... Но именно эта “финансовая” подоплека вызвала тревогу в региональном стане. Ведь понятно, что трудно быть “суверенным” и “независимым”, коли у тебя нет денег.

В связи с этим даже обрисовали возможные варианты “укрупнения” регионов...

Поглощение Пермской областью Коми-Пермяцкого автономного округа уже окрестили “полигоном укрупнения”. Инициатива по слиянию двух субъектов, которая якобы исходила снизу, плавно, как по сценарию, катится к объединительному финалу. 26 июня в Кудымкаре состоялось очередное, очень представительное совещание, посвященное “шагам по слиянию”. На нем присутствовали не только полпред и губернаторы, но и сам Владислав Сурков, зам. главы Администрации Президента. Что говорит о немалом интересе Кремля к происходящему, если не говорить о прямом “кураторстве”.

Идея слияния двух регионов пришла в голову в 2000 году тогда еще кандидату в губернаторы Юрию Трутневу. Он пообещал всем “пермякам” в случае победы дружное “совместное будущее”. Что интересно, жители Коми-Пермяцкого АО к идее отнеслись с пониманием: нищета заела. С пониманием отнесся и Минфин, которому надоело кормить из госказны убыточные автономии. Вот и решили их сбагрить “на баланс” областей.

Правда, еще одна “запланированная к слиянию” автономия — Усть-Ордынский Бурятский АО, находящийся как бы “внутри” Иркутской области, — заартачилась. Не просчитали эффекта “национального самосознания”. Тут же на поверхность вылезла идея “единой и неделимой” Бурятии. Но слить Усть-Ордынский АО с Бурятией не представляется возможным, для этого надо оттяпать часть Иркутской губернии... И идеологи “укрупнения” махнули рукой: ну их, себе дороже.

А вот с “Большой Пермью” получилось более удачно. Уже разработан проект закона о создании нового субъекта РФ. Новая территория будет называться Пермский край, он должен родиться 1 декабря 2005 года. Но до 31 января 2007 года будет действовать переходный период, и тогда же должны быть созданы органы государственной власти Пермского края — проведены выборы губернатора и заксобрания. С этим, предложенным Кремлем планом инициаторы объединения пока не согласны. Их не устраивают сроки переходного периода — до 2007 года. Осознав столь близкие перспективы утраты должностей и кресел, чиновники потребовали продлить переходный период до 2010 или 2015 года. До конца вопрос все еще не решен.

Когда же объединение все же начнется, обратного хода у Пермской области и Коми-Пермяцкого АО не будет: пока идет переходный период, заксобраниям обоих регионов не разрешается принимать решений, в том числе и о проведении референдумов, о прекращении процесса образования Пермского края. На всякий случай Кремль запретил и любое отчуждение собственности в обоих регионах, а то не ровен час...

Первый единый бюджет для Пермского края будет утвержден только с 2008 года. До этого работа над тем, как собрать и распределить деньги, будет вестись совместно заксобраниями обоих регионов. А вот что касается финансовой помощи, которая перечисляется из федерального бюджета, то она вплоть до 2008 года будет перечисляться раздельно: Коми-Пермяцкому АО — своя, а Пермской области — своя.

Власти обоих регионов это не устраивает. Они хотят конкретики и требуют, чтобы в законе были прописаны, во-первых, объем финансовой помощи, а во-вторых, сколько денег будет перечисляться в регионы по федеральным целевым программам. Утрясти все спорные моменты надо до осенней сессии, когда, вероятно, и будет приниматься закон об объединении. Пока время терпит...

Автономные округа бывают не только бедные, но, напротив, очень даже богатые. Но при этом административно они входят в состав области или края. Этакая “матрешка”, которая доставляет головную боль центру по причине своей “многоуровневости”, а значит — сложности управления и взимания налогов. Проблема в том, что именно автономии играют в данной структуре роль донора, за счет их нефти и газа содержатся краевой и областной бюджеты. И, соответственно, “финансово” вынудить их слиться в единое целое затруднительно...

С этой проблемой в свое время столкнулся еще красноярский губернатор Александр Лебедь, при котором краевое законодательное собрание даже начало собирать подписи за слияние Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского АО в единый субъект. И что? Таймыр, возглавляемый тогда Александром Хлопониным, заявил... о выходе из состава края. А сам Хлопонин утверждал, что население АО категорически против слияния, потому что тогда “не только в Красноярском крае, но и на Таймыре люди перестанут вовремя получать зарплату”. Губернатор Эвенкии Борис Золотарев тоже не горел желанием “укрупняться”: “Мы являемся частью Красноярского края и одновременно независимы. И нам в этом положении комфортно”... Инициатива с укрупнением закончилась скандалом. Пришлось создавать согласительную комиссию, чтобы вместо слияния не получить еще большего “дробления”...

После того как губернатором края стал Хлопонин, идея “укрупнения” не высказывается напрямую. Хотя по предпринимаемым шагам видно, что задумка такая есть. Недавно созданный Совет трех губернаторов (Красноярского края, Таймыра и Эвенкии) некоторые называют первым шагом к слиянию. Тем более что сейчас во главе двух субъектов — Красноярского края и Таймырского АО — оказались “коллеги” по “Норникелю”, Хлопонин и Бударгин. Двум “топ-менеджерам” проще договориться.

В другом “матрешечном” регионе — Тюменской области с Ямало-Ненецким и Ханты-Мансийским АО — сейчас разгораются нешуточные страсти. Причина та же. Автономии уверены, что их хотят “затащить” в состав “укрупненной области”. Кремль заподозрили в коварстве именно из-за реформы Козака. Ведь по законопроекту “Об общих принципах организации органов госвласти субъектов РФ” автономные округа лишаются 24 полномочий из 41. Утраченные “права” передаются области или краю. И соответственно о “равенстве” субъектов можно забыть. Тем более что из “ведения” АО выводятся такие сферы, как “привлечение заемных средств”, “осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов”, “планирование использования земель сельскохозяйственного назначения”. Зато им оставляют право содержать собственных служащих, учителей, поддерживать библиотеки, музеи и народные ремесла... А поскольку под полномочия планируется и бюджет, получается, что планируемые изменения принесут потери. Например, консолидированный бюджет Ямало-Ненецкого АО понесет значительные потери — до 40 процентов доходов бюджета.

Понятно, что богатые Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский АО возмутились и стали инициаторами поправок в закон Козака. Но “воля Кремля” оказалась сильнее — преуспели АО немного. Теперь местные общественные организации и законодательные собрания пытаются инициировать другой процесс: выйти из состава Тюменской области и создать два новых субъекта — Югорскую область (на территории Ханты-Мансийского автономного округа) и Ямальскую область (на территории Ямало-Ненецкого автономного округа). Как сообщил недавно глава Ямала Юрий Неелов: “Почему бы не рассматривать эту проблему с такой точки зрения. Мы выросли из своих штанишек, мы готовы быть областью”.

По этой причине на богатые АО пока решили не “давить”. А то и впрямь уйдут из Тюменской области, и за чей счет тогда будет кормиться регион, возглавляемый ставленником Кремля Собяниным?

Две столицы — Москва и Санкт-Петербург, обладающие правами полноценного субъекта РФ, давно мозолят глаза политикам. Идея слияния мегаполисов с окружающими их областями возникает не впервые. Практически всякая выборная кампания мэра Москвы либо губернатора Подмосковья сопровождается дискуссией: “слить или не слить?”. То же — с Санкт-Петербургом и Ленинградской областью. Но слухи, которые поползли сразу после 300-летнего юбилея, грозят вылиться в нечто конкретное...

Попытки слить город с областью предпринимал еще покойный Собчак. Да и глава Ленобласти Александр Беляков был с ним солидарен. Они постоянно встречались, обсуждали, делали заявления, подписывали соглашения, но дальше дело не шло. Не было на то воли федерального центра. Тем не менее идея носилась в воздухе. Пришедший на смену Собчаку его зам. Владимир Яковлев практически тут же подписал с областным коллегой Беляковым соглашение о поэтапном объединении. На свои выборы Александр Беляков двинулся под лозунгом: сплотимся с Петербургом. И проиграл. Губернаторское кресло в Ленинградской области занял Вадим Густов. Разговоры об объединении отошли на второй план.

В конце 98-го года господин Густов вспомнил об объединении Петербурга и Ленобласти, но уже будучи вице-премьером в правительстве Евгения Примакова. Причем Вадим Густов заявлял, что даже Ельцин поддержал объединительную идею. Однако новый областной глава Валерий Сердюков отнесся к идее резко отрицательно. Вновь заговорили о слиянии субъектов по инициативе окружения Владимира Яковлева в 2000 году. Госдума приняла закон, запрещающий ему и еще некоторым губернаторам баллотироваться на третий срок. Яковлевцы придумали, как выкрутиться. Они начали осторожно прощупывать почву на предмет того, как бы можно было к 2004 году создать новый субъект Федерации из Питера и Ленобласти и назвать его, к примеру, Невский край, а Яковлев бы его возглавил и правил еще восемь лет всем на радость.

Что интересно, идеей заинтересовались в Кремле. В сентябре 2001 года Путин встретился с губернаторами Петербурга и Ленобласти в Мариинском дворце, проговорив с ними всю ночь. Официальной информации не было, но в кулуарах зашептали, что президент обсуждал с главами регионов именно перспективы объединения.

Но была одна “загвоздочка” — кандидатура. Владимир Анатольевич в качестве главы края Кремль не устраивал. Объединять готовы только “под своего”. Поэтому и была разыграна “многоходовка” с появлением в роли полпреда Валентины Матвиенко, предложением Яковлеву места в правительстве и его досрочного ухода. А досрочный уход потребовался потому, что в сентябре Ленобласть будет выбирать губернатора. Выборы питерского главы назначены на это же время. И ничто не мешает их совместить. Вот уже и Валерий Сердюков сменил гнев на милость и заявляет, что объединение, конечно, нужно, только экономически целесообразное. Вторит ему и Валентина Матвиенко: “Вначале нужно провести серьезные исследования, все тщательно взвесить, а пока это только эмоции”. Поговаривают, что данные исследования провел Дмитрий Козак, он и станет идеологом реформы. Что интересно, по проекту уже принятых законов и Москва, и Санкт-Петербург совмещают полномочия региональной власти и муниципальной, а значит, могут в любой момент отказаться от статуса “субъекта РФ” и на правах муниципалитета войти в некое “новообразование”.

Попытки такие предпринимались неоднократно. Еще в 1993 году была создана региональная ассоциация “Сибирское соглашение”, которая должна была стать платформой для будущей “Сибирской республики”, самодостаточной и независимой от политики Кремля. Это-то ее и сгубило. “Суверенный пыл” сибирских губернаторов быстро остудили в Москве.

В 1997 году губернатор Кемеровской области Аман Тулеев делает еще одну попытку создать “самодостаточный регион”. Он предлагает слить воедино потенциалы разнородных сибирских регионов: Новосибирск с его научной базой, Кемерово и Новокузнецк с их углем и промышленностью, Алтайский край с его сельским хозяйством и Горный Алтай с туристическим потенциалом. Но и эта идея не имела реального воплощения. Разошлись, как всегда, из-за амбиций: каждый регион видел именно свой город столицей “Большой Сибири”, а соответственно, всякий губернатор в роли главы края видел себя.

В 2001 году в идее крупномасштабных слияний разочаровались, но была предпринята попытка “локального объединения” двух субъектов в один. Законодательное собрание Алтайского края предложило слиться в единый субъект с Республикой Горный Алтай. Естественно, горно-алтайская номенклатура, которой грозила участь “сателлита”, встала на дыбы. И отстояла свою независимость...

Сейчас звучат призывы слить Сахалинскую и Камчатскую области, Магаданскую и Чукотскую. Глава Ярославщины Лисицын признал “экономически” целесообразным “укрупниться” вместе с Костромской областью. Глава Курской области Тихонов “обхаживает” Савченко (Белгород) и Строева (Орел) на предмет создания единой “нечерноземной области”... Этот вариант — наиболее спорный из всех возможных. Как показывает прошлый опыт, все “укрупнительные” порывы гаснут, как дело доходит до дележа портфелей. Тут уж без прямого вмешательства Кремля, который будет финансово поддерживать области, во главе которых стоят их “сторонники”, и целенаправленно “банкротить” области с неугодными лидерами, не обойтись.

Петр I. Основоположник административно-территориального устройства России в 1708 году поделил страну на восемь губерний — Санкт-Петербургскую, Московскую, Архангелогородскую, Смоленскую, Киевскую, Казанскую, Азовскую, Сибирскую.

Екатерина II. Началось дробление. Число губерний дошло до пяти десятков.

Конец XIX века. К существующим губерниям прибавилось еще 20 областей в приграничных районах.

1914 год. Карта административного деления России выглядела следующим образом — 78 губерний, 20 областей, 2 округа, 2 вассальных государства и один протекторат (ныне — Тыва).

1924—1929 гг. Начался “большевистский передел” — губернии были ликвидированы. На смену принципу удобства госуправления пришел принцип “права наций на самоопределение”. Под этим соусом карту России “порезали” на национальные республики, области и округа.

К 1990 году в Российской Федерации существовало 88 федеративных единиц.

После 1991 года. Независимая Россия переняла “большевистское устройство” территорий. И даже усугубила положение, раздав всем субъектам, в том числе автономным округам в составе краев и областей, равные права. Многомиллионные национальные республики уравняли в правах с малолюдными, отдаленными, нищими автономиями и провозгласили это торжеством демократии. Что породило полный политический и экономический сумбур. Чечено-Ингушетию поделили на два равных субъекта. Таким образом количество “единиц” достигло рекордной цифры — 89.

Александр Солженицын первым задался этим вопросом в 1990 году. Российские регионы еще даже не дегустировали “суверенитета”, а он уже разглядел: “Пока не поздно — нам надо увидеть уже прошедшие по телу России совсем не мелкие трещины — и отныне предпринять эволюционный переход к унитарному государству”.

Гавриил Попов, тогда еще мэр Москвы, разделял мнение Солженицына. “Должна существовать одна система высших органов власти, одна система законодательства, единая армия и налоговая система. Составными частями такого государства на местах являются местные (или муниципальные) органы, не обладающие признаками суверенитета”.

Лидер ЛДПР в 1995 году сообщил, что “существование 89 субъектов неудобно и экономически невыгодно, особенно разделение субъектов по национальному признаку”. По его концепции, страну надо разбить на губернии, числом семь — Северную, Московскую, Южную, Поволжскую, Уральскую, Сибирскую, Дальневосточную. Должна быть введена жесткая вертикаль власти.

Евгений ПРИМАКОВ в бытность свою премьером в 1998 году тоже признавался, что предпочел бы “иметь дело с восемью губерниями”.

Собственно говоря, “нарезка” семи федеральных округов сразу после избрания президента Путина — это попытка упростить “анатомическую карту” страны. Ведь управлять из Москвы почти девятью десятками подразделений федеральных министерств, ведомств, комиссий, комитетов и т.д. и т.п. — невозможно.

Но, несмотря на желание помахать шашкой, в целом политика администрации Путина — очень осторожная. Согласно Конституции РФ вопросы объединения регионов — прерогатива самих регионов. И вопрос может быть решен только на референдуме. Никаких поправок в Конституцию за первый путинский срок не было и уже, вероятно, не будет. И объединение за все эти четыре года грозит только двум регионам. Коми-Пермяцкий автономный округ скорее всего объединится с Пермской областью.

Это пилотный проект, и уже сейчас выделены деньги на то, чтобы проводить мониторинг и в области, и в автономном округе, чтобы разработать и осуществить план пиар-поддержки. Крупная политтехнологическая фирма, часто работающая с Кремлем, уже получила заказ на сопровождение подготовки к декабрьскому референдуму в Перми и Кудымкаре (столице Коми-Пермяцкого округа).

Подготовка идет достаточно тщательная. Вопрос находится под оперативным контролем заместителя Волошина В.Суркова. Притом что, по всем социологическим данным, и жители округа, и жители области абсолютно поддерживают идею объединения.

Тщательность и осторожность, которые проявляет администрация, лишь доказывают, что никакие скоропалительные объединения таких гигантских субъектов Федерации, как Москва и Московская область, Петербург и Ленинградская область, пока просто невозможны, как бы ни доказывали целесообразность так называемые аналитики. Предсказания таких объединений случаются каждый месяц и, как правило, связываются с краткосрочными политическими целями, например, очередными выборами.

В то же время, если пермский эксперимент пройдет удачно, дальнейшее объединение — прежде всего в северных округах — может быть продолжено. В этих очень богатых природными ископаемыми, но малонаселенных районах — местная администрация часто один из главных источников коррупции. И редко когда выполняет какую-то полезную работу. Поэтому прежде всего процесс объединения регионов будет идти с Севера.