Едва Путин в мае 2000 года официально вступил в должность президента, он сразу принялся за укрощение губернаторов. Меньше чем через десять дней после своей инаугурации ВВП появился на телеэкранах и объявил о введении должностей президентских полпредов в федеральных округах и о других региональных реформах. Подобная путинская прыткость неудивительна. Своеволие региональных князьков всегда было ахиллесовой пятой любой федерации.
В начале прошлого века экстравагантное поведение властей штата Калифорния едва не привело к полномасштабной войне между США и Японией. В Америке в моде тогда был расизм, и калифорнийские власти недолго думая приняли закон, дискриминирующий живущих в штате японцев. Только что одержавшим победу над Россией властям Страны восходящего солнца это не понравилось, и они пригрозили США войной. Но президент Рузвельт только развел руками. Мол, согласно Конституции, федеральный центр бессилен повлиять на власти штатов.
Есть и более свежий пример. Небрежное отношение руководителей аргентинских провинций к государственным финансам привело к тому, что страна пару лет назад погрузилась в страшный финансовый кризис, на фоне которого август 98-го года в России может показаться мелкой неприятностью.
В России конца 90-х годов губернаторы вели себя более скромно. Но все равно воеводская вольница и их открытое неуважение к центральным властям тогда были одной из самых главных проблем страны. Сегодня все это в прошлом. Как недвусмысленно показал на прошлой неделе факт возбуждения, а затем закрытия уголовного дела против саратовца Дмитрия Аяцкова, в 2004 году судьба воевод решается в Москве. Но, несмотря на отрадный факт укрощения губернаторов, результаты четырех лет путинских региональных реформ оказались довольно двусмысленными.
В разных странах используют разные методы борьбы с некомпетентностью, злонамеренностью или даже сепаратизмом региональных боссов. В федерациях, расположенных в Азии или Африке, предпочитают особо не мудрствовать и снимать губернаторов президентским указом. Именно это, например, случилось на днях в одном из нигерийских штатов, где избранный населением гражданский губернатор был заменен на кадрового военного. В США губернаторов не снимают, но голую силу использовать могут. В 50-х годах прошлого века несколько губернаторов южных штатов наотрез отказались выполнить вердикт верховного суда и допустить негритянских детей в белые школы. Несмотря на открытый бунт, тогдашний президент Эйзенхауэр не наказал ни одного губернатора. Вместо этого он послал в южные школы армейские части, которые и заставили педагогов принять-таки новых учеников.
А вот в Канаде лучшим средством борьбы с сепаратизмом считают непротивление. В населенной преимущественно франкоговорящими гражданами провинции Квебек к власти регулярно приходят правительства, выступающие за создание здесь независимого государства. Федеральные власти в ответ заявляют: мы не против, но пусть эту идею на референдуме поддержит большая часть квебекцев! Как ни странно, этот метод срабатывает. Квебекские премьеры-сепаратисты провели не один референдум, но каждый раз избиратели голосовали против независимости.
Путинская Россия тоже может похвастаться своеобразным ноу-хау в этом отношении. Вскоре после прихода ВВП к власти в нашей стране появился законодательный механизм, позволяющий президенту снимать избранного губернатора. Но этот механизм до сих пор так ни разу и не был использован в действии. Вместо этого федеральные власти стали контролировать губернаторов более изощренным методом: с помощью Генпрокуратуры и судов. Список воевод, выкинутых подобным образом из кресел, насчитывает уже не одну фамилию: курский глава Руцкой, тверской глава Платов...
У подобного метода есть свои безусловные плюсы. Он быстр и эффективен. Кроме того, у федерального центра всегда есть возможность дать в случае необходимости полный “назад” или заявить о своей непричастности к наезду на того или иного губернатора. Мол, суды и прокуратура у нас абсолютно независимы! Но минусы подобного метода контроля над воеводами с лихвой перевешивают плюсы. В начале своего правления Путин провозгласил, что в России должна быть установлена диктатура закона, а власть должна быть максимально прозрачной.
Использование силовиков для решения проблемы контроля центра над региональными властями делает все эти обещания пустыми лозунгами. Взять, например, странный эпизод с Аяцковым. Никто в российском истеблишменте не сомневается, что с помощью прокуроров решалась некая политическая задача. Но вот кем и какая?
Одни считают, что после демонстрации силы Аяцков дал обещание не баллотироваться в 2005 году на новый губернаторский срок. Другие уверены, что причина маневров прокуроров заключается в борьбе околокремлевских группировок. Подобные случаи уже были. Помнится, в Башкирии один близкий к Кремлю клан недавно пытался сместить местного президента Рахимова. Но в конце концов сторонники Рахимова сумели убедить президента в своей правоте, и всем федеральным структурам было велено отказаться от борьбы с башкирским главой. Сторонники третьей точки зрения убеждены, что причиной шума с возбуждением и закрытием дела были некие банальные коммерческие разборки. Но правду знают всего лишь несколько десятков человек в Москве и Саратове, которые предпочитают ей не делиться.
Четыре года назад кремлевские чиновники клятвенно обещали, что с безграничной властью воевод над своими вотчинами будет скоро покончено. Частично эти обещания выполнены. Губернаторов бесцеремонно вышвырнули из их традиционного оплота — Совета Федерации. А возможности воевод бросить открытый вызов президенту страны полностью исчезли. Но губернаторы не могут считать себя жертвами. Ведь возможности других политических игроков бросить им вызов тоже существенно сократились.
В 2000 году губернаторы очень болезненно восприняли учреждение должностей президентских полпредов в федеральных округах. Но, как стало ясно сейчас, в основном воеводские страхи были безосновательными. Президентские полпреды оказались “бумажными тиграми”. Некоторые эксперты предполагали даже, что после переизбрания ВВП на второй срок полпреды как “выполнившие свою миссию” будут упразднены за ненадобностью. Путин этого не сделал. Но важность должностей президентских эмиссаров в регионах действительно была официально понижена. Раньше полпреды подчинялись непосредственно главе государства. Теперь их начальником стал шеф кремлевской администрации. О многом свидетельствуют также сокращения штатов полпредств и то обстоятельство, что некоторые из этих контор фактически превратились в места ссылки для не очень любимых Кремлем политиков. Ведь только как ссылку или утонченную форму издевательства можно трактовать, например, назначение бывшего питерского губернатора Яковлева полпредом в Южном федеральном округе.
Впрочем, простых граждан “унижение” полпредов не должно особо беспокоить. Пусть губернаторы далеки от народа, но полпреды еще дальше. Воеводы все-таки избираются населением. А полпреды — это всего лишь назначаемые чиновники. Гораздо более печально другое. Еще несколько лет тому назад многие депутаты Думы от одномандатных округов были влиятельными фигурами и часто являлись реальными альтернативами губернаторам. После выборного триумфа “Единой России” в минувшем декабре значение кресла депутата Госдумы упало ниже ватерлинии. Как горько жалуются в кулуарах сами народные избранники, с членами Думы в структурах исполнительной власти теперь абсолютно не считаются. Возможность на что-то повлиять осталась лишь у депутатов калибра близкого к питерскому крылу президентского окружения главного думского лоббиста Владислава Резника. А таких деятелей в Охотном Ряду очень мало. Что же до подавляющего большинства членов Думы, то если они приходят, скажем, в Минфин в качестве неофициальных представителей своих регионов, то с ними еще разговаривают. А если в качестве членов Думы — вежливо посылают.
У подавляющего большинства населения нет причин относиться к нынешним членам Думы с большой симпатией. Но падение влияния региональных представителей в нижней палате парламента не столь безобидно, как это может показаться на первый взгляд. Это чревато не только чрезмерным усилением губернаторов как единственных избранных представителей своего региона, но и разрывом обратной связи между центром и провинциями. Однако, похоже, в президентской администрации не считают эту опасность очень серьезной. Иначе бы в Кремле не выступили с инициативой проведения следующих выборов в Госдуму исключительно по партийным спискам. Если эта идея осуществится, то на думских выборах 2007 года у кандидатов в депутаты не будет особых стимулов “ухаживать” за избирателями на местах. И без того крошечные возможности простых граждан повлиять на власть станут еще более мизерными.
Самое обидное, что главная цель этой предлагаемой реформы — создание в России реально действующей партийной системы — так и не будет достигнута. Весь мировой опыт свидетельствует о том, что работающую партийную систему невозможно создать указами сверху. Она может появиться только благодаря инициативе снизу. Да и то этот процесс занимает ни одно десятилетие. Впрочем, это уже несколько другая история.
“От губернаторов в сегодняшней России требуются соблюдение минимальных политических и экономических приличий да четкое выполнение кадровых команд Кремля во время выборов. Что до остального, то они могут творить в своих регионах абсолютно все что хотят”, — так один из депутатов Думы описал нынешние правила игры между федеральным центром и губернаторами. Четыре года назад многие надеялись, что в результате действий Кремля в России исчезнут “удельные княжества” с фактически пожизненными лидерами. То, что Путин не настоял на том, что любой губернатор или президент республики может избираться на свой пост только два раза, многие либералы считают чуть ли не одной из самых главных ошибок президента.
На самом деле здесь все далеко не так просто, как кажется. Возьмем, например, страну, в которой впервые была выдвинута идея ограничения времени пребывания лидера у власти двумя сроками. Вот уже более полувека ни один президент США не может и мечтать о возможности остаться в Белом доме больше 8 лет. Но к руководителям американских регионов это не относится. Например, Билл Клинтон перед своим избранием президентом в течение 10 лет беспрерывно был губернатором штата Арканзас и при желании и везении мог оставаться на этом посту и в дальнейшем. В самом недавнем прошлом в Америке были места, система власти которых сильно смахивала на Татарстан или Башкирию. Например, мэр Чикаго Ричард Дейли правил городом с 1955 по 1976 год. Если бы не смерть Дейли, то он мог бы оставаться мэром еще на пару десятилетий. Ведь его авторитет и власть в Чикаго были не меньше, чем сейчас у Минтимера Шаймиева. Кстати, как только сын Дейли подрос, его тоже избрали чикагским мэром. На этом посту он остается и сегодня.
Практика свидетельствует и о том, что далеко не всегда кадровое обновление властных структур региона приводит к улучшению положения дел. Часто бывает наоборот. За примерами далеко ходить не надо. Недавно в российской Республике Адыгея правившего ею еще с советских времен Аслана Джаримова сменил молодой и богатый бизнес-менеджер Хазрет Совмен. И без того низкий уровень жизни адыгейцев быстро опустился еще на несколько ступеней.
Вывод из всего этого очевиден. Решить проблему чрезмерного “политдолголетия” региональных лидеров кавалерийским наскоком — и невозможно, и не нужно. Другое дело, что федеральному центру было бы нелишним задуматься о возможности ограничения шалостей региональных правителей какими-то другими методами. Ведь население большинства российских регионов ровным счетом ничего не выиграло от построения путинской вертикали власти. В Калмыкии, например, местный глава Кирсан Илюмжинов при Ельцине вел себя как средневековой хан, который является полным хозяином жизни своих подданных. При Путине он ведет себя точно так же. А регионов, не сильно отличающихся от Калмыкии, в России не один десяток.
Конец второго президентского срока Путина через четыре года совпадет с одним любопытным историческим юбилеем. При желании политэлита сможет отпраздновать 300-летие со дня учреждения должности губернатора. В 1708 году Петр I разделил Россию на восемь губерний.
Очень возможно, что в 2008 году система управления регионами будет гораздо больше напоминать петровскую модель, чем сейчас. Судя по всему, идея сокращения количества российских провинций прочно овладела умами многих высших кремлевских чинов. “Необходимость укрупнения регионов подсказывает сам здравый смысл, — объясняет точку зрения этих людей депутат Думы Владимир Мединский. — Согласно законам менеджмента, работоспособными являются только те структуры, в которых начальник напрямую руководит не более чем десятью людьми. А сейчас в России больше 80 губернаторов! Нынешняя схема управления неэффективна по определению!”
При всей внешней убедительности этих аргументов у них есть один очень серьезный недостаток. В той же Америке — пятьдесят губернаторов. Но никто из янки не требует, чтобы ради точного соблюдения законов менеджмента количество штатов было сокращено. Можно, конечно, предположить, что в России эти законы выучили уже лучше, чем в Америке. Но скорее всего объяснение этого странного феномена — в другом. В США схема управления выстроена таким образом, что президенту не нужно напрямую рулить губернаторами регионов. Госсистема работает и без этого. В России все, к сожалению, движется в другом направлении. Мы гонимся не за Америкой, а за Петром I.
ВЕСНА 2000 ГОДА. Вице-премьер Валентина Матвиенко выходит из гонки за кресло питерского губернатора. Фиаско первой попытки Кремля изгнать Яковлева с этого поста.
МАЙ 2000 ГОДА. ВВП объявляет о разделении России на семь федеральных округов и скором старте других региональных реформ.
ЛЕТО 2000 ГОДА. Принятие закона, позволяющего президенту увольнять губернаторов.
АВГУСТ 2000 ГОДА. Вступление в силу закона о новом порядке формирования Совета Федерации. Губернаторов начинают изгонять из верхней палаты.
НОЯБРЬ 2000 ГОДА. “Принципиальный суд” лишает курского воеводу Руцкого возможности участвовать в новых губернаторских выборах. Первый кремлевский эксперимент по снятию губернатора с использованием силовиков.
ФЕВРАЛЬ 2001 ГОДА. Вместо того, чтобы уволить губернатора находящегося в кризисном состоянии Приморского края Евгения Наздратенко, Москва убеждает его занять министерский пост в Москве.
ДЕКАБРЬ 2001 ГОДА. Начало “операции Ингушетия”. Кремль заставляет подать в отставку неугодного ей лидера республики Аушева.
ЯНВАРЬ 2002 ГОДА. Последнего губернатора изгоняют из Совета Федерации.
МАЙ 2002 ГОДА. Финал “операции Ингушетия”. После мощного давления Кремля главой республики становится верный Москве генерал ФСБ Зязиков.
ИЮНЬ 2003 ГОДА. Не слишком любимый в Кремле питерский губернатор Яковлев воспринимает “намеки” в виде кучи уголовных дел против его соратников и “добровольно” подает в отставку.
МАЙ 2004 ГОДА. Возбуждение и закрытие уголовного дела против саратовского главы Аяцкова.
