“Каждый знает, чего хочет, но не каждый знает, что ему нужно”, — говаривал Пифагор. Действительно, далеко не всегда желания находятся в одной плоскости с потребностями. В какой-то степени эта формула сработала и с идеей административной реформы. Высокие чиновники так стремились избавиться от грозного правительственного аппарата, вызывавшего дрожь, что даже не задумались над тем, а нужно ли им это. И в результате сложно не признать, что сроки прохождения любого закона, не учтенного в заранее составленном плане работы правительства, теперь существенно растянулись.
Как говорят представители общественных организаций и бизнеса, если раньше на рассмотрение их инициативы в правительстве требовался в среднем месяц, то в нынешней ситуации эта работа занимает как минимум четыре-пять. И это далеко не предел. Дело в том, что на смену “умному” аппарату пришел “технический”. А министерства по-другому работать не стали, да и не думают перестраиваться. Так что диалог власти с обществом круто затруднился. “В новой ситуации бизнес и общественные организации далеко не всегда могут получить адекватный ответ от правительства. Тем более в реальные сроки”, — признал в разговоре с “МК” высокопоставленный чиновник.
За что боролись, на то, собственно, и напоролись. Больше всех победу над правительственным аппаратом праздновал министр финансов Алексей Кудрин. Будучи еще вице-премьером, он вел активную войну с этой структурой. Причем нередко высокий чиновник позволял себе публично “вываливать” подробности подковерной борьбы, так сказать, выносить сор из избы. Что в принципе непростительно. Тем более в условиях, когда аппарат правительства был для чиновников почти всем: и палочкой-выручалочкой, и карающим мечом. Именно здесь решались судьбы многих законодательных инициатив, рождавшихся в недрах органов власти или за их стенами.
“Теперь как такового центра стратегического планирования не существует, — с сожалением отмечает собеседник “МК”. — Он почти равномерно “растекся” по всем министерствам. Которые — на секундочку — сейчас просто перегружены своими непосредственными функциями. Так что вместо усиления вертикали мы получили ее усложнение”. Все дело в том, что в министерствах никогда не было высокой культуры штабной работы. Функции “мозгового центра” логично выполняли сотрудники дома на Краснопресненской набережной. И в принципе все было предельно ясно: к кому подходить, куда посылать (в смысле — документы), вернут ли их обратно и даже в каком виде и с какими резолюциями.
В структуре кабинета Касьянова, как все помнят, было в среднем пять вице-премьеров (за четыре года их количество периодически варьировалось). Именно им премьер расписывал поступающие письма с просьбами или инициативами. А уж вице-премьеры, изучив материал, раздавали поручения соответствующим министерствам и ведомствам (нередко нескольким сразу): разобраться и — если есть в этом смысл — облечь идею в нормальный документ, так сказать, “по уставу”.
В правительстве Фрадкова это звено практически отсутствует. Конечно, есть умнейший и профессиональный (сказано без доли иронии) Александр Жуков. Но в одиночестве он не в силах отследить и переварить весь поток корреспонденции, приходящей в Белый дом. Так что в некоторой степени роль бывших вице-премьеров в данном контексте исполняют министры. Между прочим, узко направленные чиновники. К тому же не имеющие возможности давать распоряжения своим коллегам-министрам. Такими полномочиями в правительстве теперь обладает только премьер и его единственный зам. Вот круг и замкнулся. И как вывод — обработка каждого письма только в правительстве занимает уже массу времени. Так что далеко не факт, что его автор дождется ответа от правительства. “Решать вопросы стало объективно тяжелее”, — признает высокопоставленный правительственный чиновник.
И еще один важный момент. Необходимость в активном аппарате правительства объяснялась главным образом тем, что министерства вносят в Белый дом “сырые”, плохо проработанные документы. Когда времени совсем уж не хватало, “аппаратные” специалисты на ходу “перелопачивали” их, вычищая до запятой, и выносили на заседание правительства.
Конечно, далеко не всех это устраивало. Авторы, убежденные в собственной состоятельности, отстаивали свою правоту и требовали вернуть первоначальный вариант документа. Да и, в общем-то, кто согласится с тем, что сдал брак?.. Поэтому в правительстве Касьянова нередко возникали трения и взаимные обиды министров на аппарат. Однако же при этом сроки, как правило, не срывались. И письма с предложениями находили “выход” в довольно сжатые сроки. Ну никак не верится, что министерства (тем более до неприличия укрупненные) за каких-то пару месяцев резко научились самостоятельно составлять качественные документы. Как ни крути, но центр все же нужен.
Никто не спорит, что аппарат по-прежнему существует. Но спроси любого чиновника, и он ответит, что аппарат этот уже далеко не тот, что был еще вчера. Теперь на его плечах одна “техника”. К содержательной стороне документа “аппаратчики” уже имеют опосредованное отношение. Все внимание тому, чтобы заинтересованные стороны его согласовали, чтоб стояла виза министра и так далее. И если раньше в интересах дела в Белом доме могли закрыть глаза на то, что расписался на документе не глава министерства, а его заместитель или даже руководитель департамента, то теперь должен стоять только автограф главного. И ничей боле.
А если подписывается зам, то к законопроекту (как и проекту постановления или распоряжения правительства) должен прилагаться приказ по министерству, что, дескать, этому человеку поручено исполнять обязанности “хозяина” и он вправе ставить визы на документах. Бюрократия чистой воды. А уж если документ посчитают плохо проработанным, то его никто уже не будет доводить до ума, а запросто направит на доработку. И так до бесконечности.
“Идея административной реформы слишком идеализирована. На самом деле в ней очень много дыр. Бизнесу объективно стало сложнее работать с органами власти”, — признал собеседник “МК”, пожелавший остаться неизвестным. И это понятно. Нет среди чиновников самоубийц, которые сказали бы это вслух. Да еще и в прессе.
Сергей ЛОПАТНИКОВ, американский эксперт “МК”:
— Разница между системой принятия законов в США и в России огромная.
Законодательная инициатива в России принадлежит множеству субъектов: президенту, членам Федерального собрания, правительству, общественным организациям и еще бог весть кому. А в Санкт-Петербурге — даже почетным гражданам города.
В США все иначе: идея новых законов может исходить исключительно от сенаторов и членов палаты представителей — конгрессменов. А если кто-то — частное лицо, министерство, общественная организация или сам президент США — хочет добиться принятия нового закона, он должен найти “спонсора” — конгрессмена или сенатора, который согласится этот закон представить на обсуждение в конгрессе. Чаще всего этим занимаются профессиональные лоббистские организации. И, разумеется, нет никакого согласования законов “с заинтересованными ведомствами”, как в России.
На первый взгляд более “плодородную среду” для коррупции и придумать трудно. Лоббист “дает” конгрессмену деньгами или “борзыми щенками” и получает нужное решение. Однако не тут-то было. На страже общественной справедливости стоят жесткие законы, ограничивающие подарки конгрессменам ничтожными суммами, гарантирующими прозрачность доходов народных представителей, и специальный закон о лоббистской деятельности, принятый еще в тридцатые годы двадцатого столетия. Ничего подобного американскому закону о лоббировании в России, увы, нет. Была, правда, попытка принять кодекс поведения госслужащих. Но она с треском провалилась на Охотном Ряду.
В целом процедура принятия закона внешне напоминает российскую. Документ должен быть принят палатой представителей США (американской думой) и подтвержден сенатом, после чего поступает на подпись президенту. Глава государства же может “зарубить” инициативу, наложив вето.
Интересно, что формальная прозрачность и ясность системы в США отнюдь не гарантирует быстроты принятия законов. Многие из них варятся в конгрессе годами, пока лоббистское давление с разных сторон на конгрессменов не выработает некоторый общий вектор согласия между обществом и заинтересованными сторонами. Но при необходимости законы могут приниматься мгновенно, практически “с голоса”.
