Сегодня депутаты снова займутся дележкой денег. В Госдуме рассматривают бюджет-2005 во втором чтении. Однако основная схватка за казенные миллиарды случится уже после драки. И не в Охотном Ряду. С подачи правительства реальными хозяевами в стране с будущего года станут федеральные министры. Именно им оказана честь распоряжаться государственными деньгами.
Не слишком ли большая честь для чиновников? И какие еще сюрпризы ждут россиян в бюджете-2005? Эти вопросы мы задали известному экономисту, депутату Госдумы Михаилу ЗАДОРНОВУ.
— Михаил Михайлович, главная установка бюджета-2005, как и прежде, — экономить на всем, откладывая излишки в резервы?
— Вовсе нет. С будущего года происходит довольно заметный рост финансирования. К примеру, расходы федеральных программ достигнут 280 млрд. рублей. Но не это главное. Раньше конечное решение о выделении денег принималось в Минфине на уровне отраслевых департаментов, теперь это министерство ограничится выделением некоторой суммы, утвержденной Законом “О бюджете”. Средства будут расписаны по разделам. А отраслевые министры — обороны, образования и так далее — начнут распределять их самостоятельно. Чтобы у них была возможность маневрировать деньгами без лишних бюрократических согласований.
— Не так давно страна стремилась к обратному. Власти говорили о том, что деньги должны быть четко закреплены за определенной статьей, чтобы исключить коррупцию и злоупотребления.
— Да. Однако десять лет назад в России не было ни четко функционирующего казначейства, ни бюджетной дисциплины. Деньги попадали в бюджет и распределялись по стране через коммерческие банки. Часто по пути они расхищались. Необходим был длительный период воссоздания финансовой дисциплины. Сейчас все деньги — и доходы, и расходы — идут через казначейство. За этим следит Счетная палата...
При новой структуре проще работать министрам. Не понадобится огромной бюрократической межведомственной переписки, чтобы перебрасывать средства внутри одной отрасли.
— То есть захочет министр — даст деньги, скажем, на строительство дорог, а не захочет... придется грязь штиблетами месить.
— Увидит, что некое научное или инвестиционное направление остро нуждается в деньгах — может подкинуть. Не увидит… Все останется по-прежнему.
— То есть в государственной деятельности появляются элементы бизнеса.
— Не бизнеса, а финансового планирования.
— Значит, пора идти к министрам на поклон.
— Именно так. Впрочем, эта судьба ожидает не всех, а только подведомственные учреждения. Тем не менее министры, как и раньше, не смогут перебрасывать средства между разделами. Невозможно будет снять деньги с “инвестирования” и отдать на “выплату зарплат сотрудникам”. Но, скажем, с фондом зарплаты “поиграть” будет можно. Министр получает возможность устанавливать зарплату сотрудникам не по штатному расписанию, а исходя из их нужности и квалификации.
— Говорят, что в результате замены натуральных льгот денежными выплатами больше всех выиграют военные, которые служат в Генштабе. Они начнут ежемесячно получать эквивалент 1000 долларов, а в обычной части — вдвое меньше?
— Правительство закладывает довольно существенное повышение зарплат для центрального аппарата силовых ведомств. То есть для тех, кто работает в аппарате Министерства обороны (а это несколько тысяч человек), денежное довольствие вырастет в разы. Но разбросанных по всей стране военнослужащих это коснется не в полной мере. Для них будет лишь увеличена надбавка за сложность и напряженность. То есть к должностному окладу можно будет прибавить до 120% вместо нынешних 50%. Однако какая в итоге у каждого военнослужащего окажется сумма в кошельке, будут определять командиры частей и подразделений. Что они придумают, будут ли раздавать проездные билеты или увеличат жалованье — пока неясно. При этом до сих пор непонятно, будет ли действовать единый принцип, или дележ получек отдадут на откуп отдельным начальникам.
— А что с остальными льготниками?
— В бюджете-2005 расходы на монетизацию льгот немалые — 170 млрд. рублей. А если внимательно присмотреться к бюджетам силовиков, то можно будет отыскать еще несколько десятков миллиардов рублей, которые фактически идут на аналогичную монетизацию, но внутри их ведомств. Ведь люди в погонах лишаются льгот по уплате налогов на имущество и землю, а также бесплатного проезда на транспорте.
Впрочем, проблема замены натуральных льгот денежными компенсациями не единственная в 2005 году. Одновременно часть федеральных расходов (в том числе профессиональное образование, оплата льгот ветеранам труда и труженикам тыла, выплата детских пособий) переносится на региональные бюджеты. Происходит перераспределение полномочий. Федеральный бюджет со своими обязательствами точно справится. Однако я уверен, не во всех регионах найдутся необходимые средства на замену натуральных льгот деньгами. Так что некоторым ветеранам жизнь покажется сложнее.
— Слава богу, не в Москве...
— Да. В столице сохраняется бесплатный проезд на городском транспорте для тех, кто имеет эту льготу сейчас. Кроме военных, разумеется. Инвалидам оставят прежнюю систему обеспечения лекарственными средствами и санаториями. Из бюджета будет выплачиваться по 200 рублей каждому ветерану труда, 300 рублей — труженику тыла. Плюс — московские бюджетники дождутся 30%-ной прибавки к жалованью. Принципиально лучше не станет, но и хуже не будет.
Однако Москва — это абсолютно уникальный случай, поскольку запас прочности городского бюджета велик. В других регионах хуже. Дело в том, что помимо 1,5% налога на прибыль территории лишаются еще и водного налога. (Эти сборы с 2005 года зачисляются не в казну регионов, а идут в федеральный центр. — А.Ю.) Для Красноярского края или Иркутской области — эта потеря особенно ощутима. При этом от новых обязательств их никто не освобождает.
— Регионам придется выкручиваться самостоятельно?
— Не совсем так. Власти страны предполагают латать возможные дыры в местных бюджетах за федеральный счет. В будущем году правительство создает специальный резерв в размере 30 млрд. рублей, который будет расходоваться по ходу возникновения проблем в провинциях. Если этих денег все равно не хватит, скорректируют бюджет и дырки закроют.
Проблема бюджета-2005 не в деньгах. Затеяна огромная работа по перераспределению полномочий, а на все про все три месяца. Нужно взять на себя новые полномочия, а в центр передать некоторые привычные. Например, содержание ЗАГСов, БТИ, военкоматов. Долгие годы эти организации финансировались из региональных бюджетов, а с нового года ими будет заниматься федеральный центр.
Есть яркий пример. Все заповедники и заказники на содержании у федералов. Но есть еще и природные парки. В Москве их несколько (самые известные — Лосиный Остров и Нескучный сад), а по всей стране — еще 44. Со следующего года полномочия по их финансированию передаются не федеральный уровень. И на все про все бюджетом предусмотрено 100 млн. рублей. А между тем во многих регионах зарплата у лесников выше, чем у федеральных служащих. Ну и зачем ломать привычную схему? Как уследить из федерального центра за проблемами национального парка на Камчатке? Когда на одни билеты уйдет денег больше, чем заложено в бюджете. Пока федералы и регионалы разберутся, что к чему, многое придет в запустение.
— Бюджет верстается на фоне новых политических инициатив по отмене губернаторских выборов. Как это сочетается с перераспределением полномочий между центром и регионами?
— Как-то подзабылось, что за последние два года законодательно установлены несколько правовых оснований для отстранения губернаторов от власти. Например, за особо тяжкие уголовные преступления. Или, если власти региона накопили просроченных долгов больше 30% доходов территории, с 2006 года можно вводить временную администрацию. И наконец, существует возможность по возбужденному прокуратурой делу до решения суда временно отстранить губернатора от должности.
Если в стране действительно есть вопиющие примеры неэффективности выбранных губернаторов, почему бы не применить к ним эти карательные меры. Зачем всех губернаторов стричь под одну гребенку.
Уверен, что за инициативой о назначении губернаторов и отменой выборов по одномандатным округам просматриваются следующие шаги — назначение мэров городов и еще большая централизация в принятии решений в Кремле. Но и это не все. Уже сейчас в центр передаются права о выдаче лицензий на геологоразведочные работы и добычу полезных ископаемых. Москвой распределяются основные лесные и рыбные ресурсы. Очевидно, что параллельно с политической централизацией идет и централизация экономических решений.
— Кому-то кажется, что новая система будет лучше действующей.
— Так управлялся Советский Союз. Всего 15 лет назад. Мне как экономисту очевидно: старая система не будет работать, особенно в условиях современной экономики. Такая линия приведет к подавлению личной инициативы и вообще какой-либо самостоятельности регионов. Последствия не заставят себя ждать. Экономический рост замедлится.
Но самое главное, новые политические инициативы абсолютно не сочетаются с перераспределением полномочий между центром и регионами. Это совершенно разнонаправленные процессы. Со следующего года регионы начинают полностью отвечать за целый ряд сфер. За ними в среднесрочной перспективе закрепили устойчивые источники финансирования (подоходный налог, налоги на имущество и т.д.). То есть центр дал им понять: даем налоги, полномочия — сами принимайте решения. И в то же время предлагают назначать губернаторов. Процессы, характерные для федерального государства, чередуются с заявлениями, свойственными унитарному строю.
