Некоторые положения пакета законов о монетизации льгот и перераспределении полномочий между федеральным центром и регионами могут измениться уже к 2006 году. Возможность таких перемен не исключил в беседе с “МК” источник, близкий к Белому дому.
Подобная перспектива стала вырисовываться после уже обросшего многочисленными слухами совещания Владимира Путина с членами правительства 28 февраля. Слухов было много потому, что на встрече в Кремле обсуждалось наделавшее много шума письмо Юрия Лужкова президенту о проводимых правительством реформах.
Участие же в заседании самого столичного градоначальника придало ситуации дополнительную интригу. Оппоненты сошлись перед лицом Владимира Путина “лицом к лицу”, хотя и в “неравных составах” — московский мэр в одиночку пытался преодолеть “насыщенную оборону” прави-тельственных реформаторов.
Чем закончилась эта дискуссия на самом деле, неясно. Нет недостатка в утечках информации, что все вопросы сняты, претензии Лужкова отвергнуты, а Госсовет еще раз все обсудит. Однако подобные успокоительные уверения — верный признак того, что все далеко не ясно. Действительно, зачем создавать комиссии и рабочие группы, если вопросов нет.
Кроме того, хотя некоторые фрагменты самого письма Лужкова и просочились в прессу, еще когда члены правительства только готовились к совещанию в Кремле, его полного текста мы до сих пор не видели.
А ведь интересно, что же такого столь взбудоражившего спокойный сон нашего правительства написал мэр Москвы?
Наше любопытство оказалось вознаграждено — полный текст письма Юрия Лужкова есть в распоряжении редакции. Теперь и у читателей “МК” есть возможность разобраться, о чем именно в последнюю неделю говорили в Кремле и Белом доме.
В письме московский градоначальник анализирует результаты административной реформы, начатой федеральной властью еще в 2003 году. Будучи изначально здравой, задуманная еще Дмитрием Козаком реформа подверглась многочисленным “доработкам”. Которые во многом и привели к той ситуации, в которой оказалась страна с начала этого года.
Юрий Лужков не отрицает, что необходимость многочисленных изменений, внесенных в федеральное законодательство, давно назрела. Так, уже давно нужно было уточнить разграничение полномочий разных уровней власти во всех сферах. Однако московского мэра насторожило то, как именно были уточнены эти полномочия. “В принципе, суть реформы свелась к перераспределению полномочий по предметам совместного ведения в пользу Федерального центра, да еще проведенного им в одностороннем порядке, — отмечается в письме. — При этом была допущена серьезная ошибка в методологии такого реформирования — конституционно-правовые методы регулирования были подменены бюджетно-правовыми методами”.
Между тем, напоминает мэр, “бюджетные отношения должны строиться в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, а не наоборот”. Иными словами — те, кто доводил реформу до ее нынешнего состояния, слишком увлеклись перераспределением полномочий и налогов — естественно, в пользу центра. Как в анекдоте по мотивам известной басни про ворону и лисицу. В нем лисица, обнимая ворону, судорожно сжимающую во рту сыр, говорит: “Видишь ли, отдавать сыр или не отдавать — вопрос так не стоит”.
При этом задачи и обязательства государства (которое, если кто не помнит, по Конституции является социальным) почему-то совершенно выпали из поля зрения реформаторов. Если говорить еще проще, то за цифрами и рублями “потерялась” реальная жизнь регионов и граждан. О которой по итогам реформы оказалось просто некому заботиться.
Причина тому проста: федеральная власть забрала себе львиную долю полномочий и денег, однако она не в состоянии напрямую решать все проблемы на местах, которыми раньше занимались региональные власти.
“Многие изъятые Федерацией полномочия, в первую очередь, в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, науки, культуры, образования, здравоохранения, в принципе не могут осуществляться из Центра, — пишет Юрий Лужков. — Эти полномочия будут по-прежнему осуществляться в регионах и потребуют деконцентрации правового регулирования с учетом региональной специфики. Однако осуществлять их будут не органы государственной власти субъектов Федерации, а территориальные структуры федеральных органов”.
Получается, что региональные власти будут решать несоизмеримо малую часть региональных дел, а реальную власть в регионах будут осуществлять территориальные подразделения федеральных ведомств. Таким образом, Центру придется “раздуть” свои территориальные органы, которые по каким-то функциям, естественно, будут дублировать региональные. В результате понять, кто и за что отвечает в стране, будет сложно.
“Возникающий дисбаланс и неизбежное дублирование полномочий повлечет за собой разрушение системы властного управления регионом и размывание ответственности за положение дел. В ряде регионов это уже происходит”, — констатирует Юрий Лужков. И приводит в качестве примера принятое два года назад решение о передаче на федеральный уровень вопросов занятости населения. “Говорить сегодня о позитивных сдвигах в этой области не приходится”, — отмечает мэр.
Кроме того, сомнения у столичного градоначальника вызывает отъем у регионов права издавать собственные законы по предметам совместного ведения с федеральным центром — права, закрепленного статьей 76 Конституции. Далее Юрий Лужков приводит перечень областей, регулировать которые региональным властям фактически запрещает пресловутый закон №122-ФЗ.
Среди них, в частности, уже упомянутая политика содействия занятости населения. С трудом можно себе вообразить, как федеральные (а значит, единые для всех) законы могут задать единый подход к борьбе с безработицей во всех 89 регионах. Ведь в некоторых из них уровень безработицы не превышает считанных процентов, а в некоторых работу не имеет без малого пятая часть населения. Однако федеральное правительство решительно собирается взяться за искоренение безработицы. Правда, таковая деятельность пока сводится в основном к почкованию федеральных чиновников на местах. Вон какой теперь в результате централизации фронт работ у правительства — значит, нужно расширять штаты.
Но этим список проблем отнюдь не исчерпывается, и за каждой стоят примеры из нашей с вами вполне реальной жизни.
“Субъекты Федерации исключаются из числа участников водных отношений. Исключается возможность нахождения водных объектов в собственности субъектов Российской Федерации, — говорится в документе. — Исключено правовое регулирование (со стороны регионов) отношений в области экологической экспертизы, контроль за исполнением законодательства и решение других вопросов, не отнесенных к ведению Российский Федерации”.
“Исключены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по совместному с федеральными органами исполнительной власти решению вопросов в области недропользования, исключены согласительные процедуры”, — отмечает Юрий Лужков. Таким образом, теперь только федеральная власть может решать, как и кто будет добывать полезные ископаемые на территории региона — будь то нефтяная скважина или песчаный карьер. Правда, в этом вопросе следует указать федеральному правительству на крайне опасную ситуацию — с централизацией явно недоработали. До сих пор не взяты под контроль детские песочницы во дворах.
“Законы субъектов Федерации исключаются из числа актов, которыми осуществляется правовое регулирование отношений в области высшего и послевузовского профессионального образования, — говорится в письме мэра. — Исключено право субъектов и муниципальных образований учреждать государственные высшие учебные заведения и научные организации”.
Это дает федеральному центру исключительно право управления и финансирования образования и науки. Но у Центра, как известно, всегда есть другие приоритетные задачи, на которые тоже нужны деньги. В результате федеральные чиновники — как, например, в конце прошлого года — шокируют общественность заявлениями о радикальном сокращении финансирования вузов и фундаментальной науки. Можно в принципе преобразовать большинство вузов в средние учебные заведения и оставить их на балансе регионов. Между прочим, и проблему начального образования решим, и от лишних расходов федеральный бюджет избавим. А высшее образование можно будет получать в соседних Казахстане, Грузии и Белоруссии. Заодно и связи с СНГ укрепим.
“Исключены полномочия регионов по выработке и реализации государственной политики в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения”, — отмечается в письме. Получается, что на плечи федерального Минздрава ложится весь санэпиднадзор — вплоть до выявления ящура и уничтожения грызунов в каждой отдельно взятой деревне. Колбы и пробирки с пробами воды и воздуха с огромными мерами предосторожности доставляются в Москву из разных регионов России только для того, чтобы пройти проверку именно здесь. И все это время местные жители терпеливо ждут результатов, не желая подвергать свою жизнь риску.
“Исключены полномочия субъектов Федерации по принятию законов и иных нормативных актов в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, изготавливаемых на их территориях”, — продолжает перечень Юрий Лужков. Это означает, что “отловом” в розничной торговле опасных для здоровья товаров и продуктов от детских игрушек с ядовитыми красками до “паленой” водки тоже будет заниматься федеральный центр — если руки дойдут, конечно... А если не дойдут — можно не “отлавливать”, а установить в каждом городе несколько лицензированных магазинов. А во всех остальных обеспечивать лечение пострадавших — и преследование нарушителей и проводить не стоит. Экономия!
Читатель, казалось бы, может задать вполне резонный вопрос: “А чего так беспокоиться? Ну отбирают функции и полномочия, ну сужают сферу ведения регионов… Так вам же самим легче — теперь и спрос весь с Федерации”. Но не все так просто.
“Вопросы обеспечения общественной безопасности разграничены таким образом, что все властные полномочия принадлежат Федерации, а ответственность лежит на субъектах”, — сетует московский мэр. В результате такого “разграничения” с регионов будут спрашивать, например, за рост числа преступлений — но при этом численность сотрудников милиции и вопросы технического оснащения будут решать только из федерального центра.
Если спросить любого человека на улице, кто отвечает за то, чтобы на улицах города были порядок и безопасность, чтобы милиция обеспечивала наш покой, мы скорее всего услышим “естественный” ответ: “Как кто? Городская власть”. Точно такой же ответ, скорее всего, будет и если спросить любого здравомыслящего человека, кто должен приводить в порядок дороги, решать проблемы безработных, разбираться с гастарбайтерами, помогать пенсионерам, заниматься свалками отходов.
Но нет, ответ как раз неправильный. То есть отвечает-то перед людьми как раз власть местная. Это правильно. Но на самом деле такая ответственность — чистая фикция. Потому что как можно за что-то отвечать, если никаких прав и возможностей по наведению порядка в этих сферах у регионов не стало?
Тем временем при взгляде на российское правительство поражаешься его смелости и уверенности в своих силах. Министры во главе с премьером готовы самостоятельно решать все проблемы в любом городе или поселке — вроде вырубки сквера, выбросов местной фабрики или утилизации мусора. Как и в каких домах вам жить, тоже решит всезнающий коллективный разум федеральных чиновников, поскольку строительство и архитектура у нас теперь тоже вопрос далеко не местного значения. Дать возможность регионам поддерживать университеты, науку или наших соотечественников за рубежом тоже нельзя — могут ведь не справиться, перенапрячься.
Впрочем, делается это не только из соображений “заботы” о спокойствии местных властей. “Одним из важнейших вопросов остается вопрос о разграничении государственной собственности, — отмечает Юрий Лужков. — Несмотря на неоднократные обращения регионов по этой проблеме, Правительство Российской Федерации продолжает политику принятия односторонних решений”.
Иначе говоря, речь идет о том, что, вероятно, по логике федерального правительства, раз полномочия наши — то и вся собственность теперь наша. Вы это, конечно, все построили или там сохраняли. Спасибо, но “было ваше, стало наше”. Ярчайший пример тому — ситуация с московским Манежем. Федеральные власти вот уже несколько лет пытаются оспорить права московского правительства на этот памятник. А когда Манеж сгорел, “федералы” даже пытались запретить городу самостоятельно восстанавливать его — впрочем, пытались безуспешно.
Юрий Лужков не обошел вниманием и наиболее известную тему печально знаменитого закона №122. По его мнению, идея замены льгот денежными выплатами в принципе заслуживает поддержки. Но, как известно, дьявол всегда скрыт в деталях... “При установлении мер социальной поддержки не были учтены региональные особенности субъектов Российской Федерации. Для определенных льготных категорий граждан, финансирование поддержки которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, была установлена единая сумма ежемесячной денежной выплаты, что спровоцировало социальное неравенство граждан в зависимости от регионов проживания”, — говорится в письме.
Так, для жителей села, не пользующихся городским транспортом, реальная стоимость выплат будет намного выше, чем для горожан. Кроме того, стоимость замененных выплатами льгот в разных регионах тоже разная. “Таким образом, — отмечает столичный мэр, — адекватность замены натуральных льгот денежными компенсациями в территориальном разрезе фактически не обеспечена”.
Особо остро, по мнению Юрия Лужкова, стоит вопрос об инвалидах и обеспечении лекарствами льготников. “Правительством Российской Федерации в октябре—декабре 2004 года принят ряд нормативных актов, которые значительно снизили уровень социальных гарантий и усложнили механизмы их предоставления инвалидам, ограничивая тем самым их права и свободы”, — отмечает он. В числе этих нормативных актов — сокращение федерального перечня реабилитационных услуг (сейчас он меньше действовавшего с 1998 года московского гарантированного перечня), прекращение с 1 января выдачи инвалидам транспортных средств.
“Не менее сложное положение сложилось и с лекарственным обеспечением льготных категорий граждан”, — пишет Юрий Лужков. В частности, в федеральном социальном пакете не учтены перевязочные материалы, шприцы для диабетиков, костыли и трости. Кроме того, федеральный перечень лекарственных средств для льготников не соответствует региональному. Так, в первый не включены препараты для полноценного лечения ряда серьезных заболеваний.
Наконец, мэр констатирует снижение федеральным центром лимита финансирования закупки лекарственных средств для федеральных льготников Москвы — с обещанных 296,4 рубля в месяц на человека до 197,5 рубля при изначально обещанной сумме в 350 рублей.
На этом фоне выводы письма Юрия Лужкова вполне предсказуемы. “В сложившейся ситуации полагаем необходимым проведение доработки Закона (№122-ФЗ) с обязательным привлечением регионов и внесение соответствующих поправок в действующее законодательство”, — отмечает мэр.
Административная реформа, придуманная для того, чтобы сбалансировать и выровнять перекосы в распределении полномочий, привела к недопониманию в системе власти. Получившееся в итоге буриме многочисленных и порой вовсе никому не известных авторов привело страну на грань социального взрыва.
“В интересах сохранения стабильности в государстве, предупреждения социальной напряженности, по нашему мнению, следует также воздержаться от проведения в ближайшее время реформ в области здравоохранения, образования и жилищно-коммунального хозяйства”, — говорится в заключительной части письма.
В принципе, довольно закономерное в нынешних условиях предложение — остановиться, отдышаться, собраться с силами и подумать о том, какой дорогой идти дальше. Предложение человека, который предсказал, как будут развиваться события после начала монетизации, еще год назад, когда предлагал руководству “Единой России” обсудить предстоящие преобразования внутри партии, прежде чем бежать нажимать кнопки “за”.
Действительно, к чему проводить новые реформы, которые по качеству едва ли лучше нынешних? Не лучше ли изобрести универсальный способ исправить все реформы сразу и вернуть кесарю кесарево — то есть регионам их законные полномочия? Судя по всему, именно к такому “системному” подходу в Кремле как раз и склоняются. По словам белодомовского чиновника, члены правительства получили от президента поручение проработать тему обратной передачи части полномочий регионам.
В пользу этой версии свидетельствует и выступление министра финансов Алексея Кудрина на совещании 28 февраля. Он заявил, что правительство уже ведет разработку закона о делегировании полномочий. Согласно ему, регионы получат право с согласия федерального центра сами исполнять полномочия совместного ведения — то есть именно те, о которых говорил в своем письме Юрий Лужков.
Причем, по словам Кудрина, регионы получат для этого и дополнительные средства из бюджета. По словам нашего собеседника в правительстве, Минфин может не только выделить регионам дополнительные трансферты, но и поделиться частью налоговых доходов. А проведенная реформа губернаторской власти будет гарантировать полную прозрачность и контроль над расходованием этих средств.
По слухам, Кремль дал правительству установку завершить работу над разграничением полномочий с таким расчетом, чтобы новая система заработала уже с начала 2006 года. Если это действительно так, то у правительства осталось совсем мало времени. Ведь новые полномочия и новая система их финансирования должны быть отражены в бюджете, работа над которым начинается уже в апреле.
P.S. Кстати, когда мы уже сдавали эту статью в номер, стало известно, что Юрий Лужков написал Владимиру Путину новое письмо.
На этот раз — о своей новой книге “Развитие капитализма в России. 100 лет спустя”. Она посвящена в том числе продолжению спора с федеральным правительством о монетизации и социальной политике.
Созвучие названия с известной книжкой Ленина, видимо, тоже не случайно. Уж не напоминает ли московский мэр реформаторам из Белого дома уроки истории по поводу того, чем может обернуться бухгалтерское пренебрежение интересами людей?
