Кто придумал льготы

“Все жутко боялись, что народ не выдержит. Иначе на выборах мог выиграть Зюганов”

22 марта 2005 в 00:00, просмотров: 524

Кто отменил льготы — нам более или менее известно.

А вот кто их принимал?

Когда принимали, зачем?

Если получить ответ на этот вопрос, многое становится понятно и в нынешней реформе.

“МК” углубился в недавнее прошлое, чтобы понять, “откуда есть пошла” система льгот.

Между прочим, выяснилось: монетизация нам грозила и в 1997 году, и в 2002-м. Но тогда пронесло.

Блокадное молоко

У многих льгот “борода” такая же длинная, как у старых анекдотов. Один из депутатов, к примеру, вспомнил, что его дед, георгиевский кавалер, поступал на льготных условиях в политехнический институт в 1916 году.

Ветеранов Великой Отечественной впервые наделили льготами к 20-летию Победы. Даже в блокадном Ленинграде прикрепленные к тубдиспансерам получали молоко “за так”. Бесплатный проезд для военных — тоже не изобретение последней десятилетки. С 1930 года по постановлению ВЦИК и СНК РСФСР сельская интеллигенция бесплатно получала жилье с отоплением и освещением за счет предприятия (норму отменили лишь в прошлом году). И так далее, и тому подобное.


Вспоминает Олег СМОЛИН, депутат Госдумы трех созывов, член центрального правления Всероссийского общества слепых:

“В последние годы советской власти у инвалидов соотношение денежных доходов и натуральных льгот было в пользу денег. Я, доцент пединститута, получал 360 рублей зарплату и 120 рублей пенсию по инвалидности. Плюс к этому пользовался бесплатным проездом в городском транспорте и 50%-ной льготой на проезд в междугородном транспорте для себя и сопровождающего лица. Никогда не защитил бы диссертацию без этой льготы, потому что приходилось часто ездить из Омска в Екатеринбург и покупать полный билет для себя и помощника было бы не по силам. Льгот по оплате ЖКХ не было, но за небольшую квартиру и коммунальные услуги мы платили около 20 рублей в месяц — меньше 5% от доходов семьи. Зубное протезирование и лекарства были не бесплатны, но протезы рук, ног или глаз, если кому были нужны, предоставлялись бесплатно”.

Как стало: с 1 января 2005-го междугородные транспортные льготы инвалидам (федеральным льготникам) монетизировали — остался только бесплатный проезд к месту лечения раз в год и бесплатная электричка.

Полет с подушкой

Почему советская система льгот не умерла вместе с Советским Союзом? И почему львиная доля (больше 60) законов “про льготы” была принята Верховным Советом РСФСР и Думами первых двух созывов в 1990—1996 гг., в период бурного строительства дикого капитализма?


Вспоминает Элла ПАМФИЛОВА, в 1991—1994 гг. — министр социальной защиты, сейчас — председатель Комиссии по правам человека при Президенте РФ:

“Представьте себе первое гайдаровское правительство реформ. Страна в полной разрухе. Не было возможности делать размеренные шаги, приходилось действовать быстро. Макроэкономическая политика проводилась жестко, может быть, даже слишком жестоко, и, если бы мы не сохранили в значительной степени действовавшую с советских времен систему льгот, миллионы людей просто не пережили бы те годы. Меня многие в правительстве не понимали, считали, что это страшно вредно, приходилось иногда и за плечи трясти, доказывать... Ворчали, ругались, но навстречу шли”.

Едва ли “молодые реформаторы” вслед за Эллой Памфиловой начинали жалеть обалдевших от шока россиян, потому что она их убедительно трясла. В дело вмешались его величество Рейтинг и политическая целесообразность.


Вспоминает Евгений ГОНТМАХЕР, в 1993—1994 годах — замминистра социальной защиты, сейчас — научный руководитель Центра социальных исследований и инноваций:

“Когда в 1992 году случился обвал цен, никто о восстановлении льгот не думал. Я пришел в правительство по “гайдаровскому призыву”, и, уверяю вас, тогда мы действительно считали, что через год-другой экономика пойдет в рост, а все социальные проблемы решатся сами собой, потому что вырастут пенсии и зарплаты. Но в 1993 году стало ясно, что экономический кризис надолго, рейтинг Ельцина пошел резко вниз, и было принято политическое решение: возобновить систему льгот, потому что все жутко боялись, что народ не выдержит. Не знаю, популизм это или нет, но иначе победить на выборах 1996 года мог бы Зюганов...”

Льготы стали для населения подушкой, смягчающей удар от падения, а для властей — “сеткой безопасности”, страхующей от социального взрыва.

В 1997—2003 годах было принято еще около 20 “льготных” законов, в основном в периоды обострений “любви к народу”, связанных с президентскими и парламентскими избирательными кампаниями.

Попов—первопроходец

В нестройные ряды получателей льгот в 90-е вставали все новые и новые отряды. Некоторые из них просто не могли рассчитывать на внимание государства в советское время: жертвы репрессий 30—50-х годов, пострадавшие от испытаний на Семипалатинском полигоне. Получили льготы или расширили их объем судьи и судебные приставы, прокурорские работники, налоговые инспекторы и полицейские, таможенники — государство исходило из того, что “ольготить” дешевле и легче, чем решать проблему зачастую не обеспечивающих прожиточного минимума зарплат и пенсий.

В 90-е годы в основном закреплялся “советский” набор социальных благ. Но его тяжело “довесили” половинной скидкой на услуги ЖКХ и бесплатным проездом в городском транспорте для большинства категорий, включая самую многочисленную — ветеранов труда. А куда было деваться?


Рассказывает Оксана ДМИТРИЕВА, депутат Госдумы всех созывов, в 1998-м — министр труда и соцразвития:

“Это были вынужденные меры. В позднесоветское время проездной в Петербурге на все виды транспорта стоил 6 рублей, то есть 10% от минимальной зарплаты и пенсии (60 рублей). Сейчас базовая часть пенсии 900, МРОТ — 720 рублей, а проездной в Петербурге — 600 рублей... Стопроцентная оплата ЖКХ полностью съедала бы всю пенсию. Тем более что цены на эти услуги растут темпами, в несколько раз превышающими темпы официальной инфляции”.

Все ли помнят, что бесплатный проезд всеми видами городского транспорта “подарил” московским пенсионерам первый всенародно избранный мэр Гавриил Попов? Случилось это в июне 1991-го, еще до “шоковой терапии”. А в 92-м примеру столицы последовали почти все российские регионы. В Питере держались до последнего, но год спустя пала и эта твердыня. Причем деньги из бюджета по решению Ленсовета выделил финансовый комитет городской администрации во главе с “крестным отцом” монетизации Алексеем Кудриным.

Как стало: с 1 января бесплатный проезд в Петербурге отменен, а пенсионерам, которые не имели других оснований для получения льгот, выдали по 230 рублей в месяц. Только после акций протеста городские власти приняли закон о льготных проездных за 230 рублей. В Москве транспортную льготу монетизировать не стали.

Что нужно Петру Иванычу?

Оказывается, первое серьезное обсуждение вопроса о тотальной монетизации льгот состоялось еще в 2002 году. Но руки на систему льгот у исполнительной власти чесались давно. Первая робкая попытка сократить число их получателей была предпринята в 1997 году “правительством молодых реформаторов”.


Уламывал депутатов “левой” тогда Думы социальный вице-премьер, министр труда и социального развития Олег СЫСУЕВ:

“Наши предложения касались в основном отмены льгот профессиональным категориям — военнослужащим, таможенникам, прокурорам. По объему они не шли ни в какое сравнение с тем, что сделано сейчас. Мы вообще не трогали ветеранов войны и труда и только начинали говорить об оплате услуг ЖКХ. Законы не прошли первое чтение. Ближе всех к успеху подобрался закон о таможенниках — не хватило всего 9 голосов. Причины неудач были очевидны: рейтинг президента составлял 4—6%, Дума была неуправляемой, конфронтировала с исполнительной властью. И олигархи не были тогда сторонниками правительства. Конечно, их не интересовали льготы для ветеранов труда, но они вели информационные войны из-за залоговых аукционов, что осложняло обстановку”...

С середины 90-х годов заветной мечтой социального блока правительства стала “адресная социальная политика”: преодоление уравниловки в распределении социальной помощи и льгот. Эксперты попрекали: “в точку” попадает лишь 20% выделяемых государством средств, а в развитых странах этот показатель достигает 60%. Но мечтания натыкались на прозу жизни. Никто не знал (и до сих пор не знает), сколько россиян действительно живет за чертой бедности или нуждается в поддержке государства, потому что, по разным оценкам, от 30 до 50% их доходов — “в тени”. И даже из созданного сейчас реестра федеральных льготников не ясно, нужна инвалиду Петру Ивановичу сиделка или льгота на проезд в транспорте, а без такой персональной информации адресная помощь невозможна...

Мысль правительственных чиновников и экспертов билась над решением проблемы сокращения числа льготников и объема льгот. Может быть, не давать их “новым пенсионерам”, а убывающие естественным путем категории вроде участников войны, репрессированных или чернобыльцев вообще оставить в покое? Но если сразу резко не повысить пенсии, все ветераны труда сразу окажутся бесповоротно нищими и придут за адресной социальной помощью... Может быть, повышать каждый год пенсии рублей на 500 и объяснять, что 200 из них — взамен какой-то одной отмененной льготы? Но неудачная пенсионная реформа не позволила обеспечить стабильное повышение пенсий. К тому же жертвами централизации бюджетных ресурсов пали многие муниципальные и региональные адресные социальные программы...

“Идею выдвинул Минфин”

Весной 2002 года произошло знаковое событие. Дума и правительство частично монетизировали льготы военных. Взамен 50%-ной оплаты услуг ЖКХ и ряда других льгот им увеличили денежное довольствие на 1200—3000 рублей. Операция прошла успешно, хотя надбавки не компенсировали отмененной “натуры”, военные ругались, и на их транспортные льготы правительство покуситься тогда не решилось. Кстати, к тому времени, принимая бюджет, каждый год оно приостанавливало полностью или частично действие десятков “социальных” законов как не обеспеченных финансированием. Цены на нефть росли, Стабфонд разбухал на глазах. Возможность не торопясь развязывать один социальный узел за другим была. Но чем дальше, тем больше брало верх желание решить все проблемы одним махом, а удачный эксперимент “на военнослужащих” вселял оптимизм. Задумались о всеобщей монетизации.


Рассказывает Евгений ГОНТМАХЕР, в 1997—2003 годах — глава Департамента соцразвития аппарата Правительства РФ:

“Обсуждение проходило в узком кругу у социального вице-премьера Валентины Матвиенко с участием министра финансов Кудрина и министра труда Починка. Идею выдвигал Минфин при поддержке Минэкономразвития. Починку и Кудрину поручили посчитать, во что это обойдется. Потом опять собрались и раскрыли карты. Получилось, что данные по размерам компенсаций у Минфина и Минтруда разошлись примерно в 2—3 раза. Компромисса найти не удалось. Минфин занижал цифры, Минтруда и Матвиенко стояли на том, что надо дать льготникам приличные деньги. Никто к президенту не ходил, а премьер Касьянов не хотел педалировать вопрос и брать на себя ответственность”.

К тому же и у президента, и у депутатов Госдумы впереди были выборы, и его величество Рейтинг настоятельно рекомендовал не делать резких телодвижений. Поэтому не было сделано даже очевидное: ревизия “льготных” законов и очищение их от устаревших норм, пропажи которых граждане и не заметили бы.

И вот сходили к президенту...

К весне-2004 выборы остались позади. Дума стала послушной, как девочка-отличница. Правительство реорганизовали, и без того слабый социальный блок скомкали, как ненужную бумагу. Главным реформатором стал Минфин, у руководства которого наблюдались все признаки головокружения от аппаратных успехов. Социального вице-премьера, который мог бы повлиять на принятие решений, не стало. Рейтинг президента позволял любую сказку сделать былью.

И к президенту сходили. Никого не слушали, на предупреждавших о “социальных последствиях” смотрели как на недоумков и слюнтяев. И сделали то, что сделали.

Вместо двухсот миллиардов рублей федеральный бюджет выложит минимум четыреста — это не считая расходов бюджетов региональных. Монетизировать ВСЕ льготы, как планировалось, не удалось. Льготникам платят компенсации в зависимости от категории, а не от личной житейской ситуации. В итоге — те же 20% попадания “в точку”, что и до реформы.

Если натуральные или денежные льготы — нерыночно, то почему во всех развитых странах, включая США, есть более или менее солидная система льгот? Да потому что это принятый во всем мире механизм социальной политики. С его помощью стимулируют рождаемость, не дают бедным стать нищими, а нищим — умереть с голоду, отмечают заслуги перед государством. Инвалидам помогают чувствовать себя полноценными членами общества — потому что какими деньгами можно компенсировать, например, бесплатный проезд для не имеющих рук или слепых?

Дело не в наличии или отсутствии льгот, а в том, как эта система организована и посильна ли она для бюджета.

Слова про “социальное государство” и “борьбу с бедностью” за последние десять лет навязли в зубах, но до выработки осознанной и честно сформулированной социальной политики руки так и не дошли. Систему льгот, здравоохранение, образование сейчас реформируют одновременно, но так, как будто это совершенно не связанные друг с другом сферы жизни.

О том, что не худо бы сначала заняться проблемой доходов населения, власть старается не вспоминать. Никем не контролируемая, она принимает решения по принципу: “Мы лучше вас знаем, как надо делать”. В результате получается так, как с монетизацией: и дело, как хотелось, не сделано, и все недовольны.


Справка “МК”.

“Правительство утверждало, что наши льготы “тянули” на ужасные 6 триллионов рублей. Но с таким же успехом можно назвать любую другую астрономическую цифру — хоть 200 триллионов. Потому что никто не знал и не знает, сколько все это стоило. Точное число льготников — тайна. Лишь к 2005 году появился единый реестр федеральных льготников, причем их оказалось почти на 3 с лишним миллиона больше, чем думали в правительстве. Единого реестра региональных льготников (а это самые многочисленные категории — ветераны труда, труженики тыла и репрессированные) нет. К тому же стоимость многих льгот подсчитать очень трудно: сколько, например, стоит право на получение земельного участка под жилищное строительство, первоочередное обслуживание в поликлиниках или вступление в ЖСК?..”




Партнеры