На прошлой неделе Совет Федерации одобрил закон о введении обязательного полного среднего образования. Документ вызвал неоднозначную реакцию в обществе. Споры вокруг него не утихали вплоть до самого принятия. Причем по некоторым положениям единства мнений не было даже в стане разработчиков — Минобрнауки. Возникла парадоксальная ситуация: против перехода ко всеобщему полному среднему образованию не возражал никто, однако законопроект, вводящий это благо, и в обществе, и в образовательном сообществе раскритиковали в пух и прах. Досталось и стратегическим принципам, и тактическим положениям закона.
Всеобуч объявлен неконституционным
Оппоненты сразу подметили, что идея обязать граждан России получать 11-летнее образование противоречит Основному закону страны. По Конституции обязательным является лишь 9-летнее образование. Увеличивать этот срок с помощью закона нельзя: расширение любых конституционных обязанностей граждан возможно только через изменение Конституции. Но все же идея обязательной одиннадцатилетки претворилась в закон. А затем — то ли потому, что она принадлежала президенту (кстати, гаранту Конституции), то ли ради блага детей — вылезшую конституционную неувязку по умолчанию перестали замечать. Зато появились другие возражения.
Проведя экспертизу законопроекта, Общественная палата пришла к выводу: он возлагает обязанность одиннадцатилетней учебы только на детей и их родителей. А это в корне неверно, утверждают эксперты. Вместо того чтобы обязывать детей учиться, законопроект должен обязывать государственных и местных чиновников от образования создавать для этого необходимые условия. На них же и закон, и Кодекс об административных нарушениях должны возлагать ответственность за уклонение от этой обязанности. Только тогда “распространенная ситуация, когда ребенок хочет продолжить свое образование, но ему не дают, станет невозможной”, подчеркнула глава экспертного сопровождения законопроекта в Общественной палате Любовь Духанина. В противном случае закон останется декларацией. Тем более что никаких мер ответственности школьников и их родителей за уклонение от обучения в законе нет и быть не может, подчеркивает глава профильной комиссии Общественной палаты Ярослав Кузьминов.
О пользе механизма
Другая серьезная проблема: закон, меняющий систему среднего образования в стране, не снабдили механизмом реализации, то есть возможностью его исполнить. Через полтора месяца в школы должна влиться масса новых учеников — тех, кто раньше уходил после 9-го класса. А к их приходу ничего не готово — нет ни мест, ни дополнительных средств из госбюджета. Более того. Оказалось, что никто толком не знает, сколько их придет: оценки различаются между собой в разы.
В Минобрнауки, например, утверждают, что вся “цена вопроса” — около 50 тыс. дополнительных учеников — всего-то по три-четыре человека на каждую школу, дополняет зампред думского Комитета по образованию и науке Валентина Иванова. В то же время в Генпрокуратуре называют цифру в 1,9 млн. человек. В Общественной палате — 1,2 млн. По данным Ярослава Кузьминова, сегодня не имеют образования минимум 7—8% каждой возрастной категории от 15 до 17 лет. 2—3% подростков той же возрастной группы имеют только начальное образование. Подавляющее большинство из них — из неблагополучных и крайне неблагополучных семей. Кто будет выявлять этих детей и заставлять учиться, закон не прописывает.
Значительная часть детей не ходят в школу, потому что у них нет приличной одежды, напоминают в Общественной палате. Как работать с этой категорией детей, закон также не определяет. И денег на социальные цели также не предусматривает. А ведь ожидаемый “дополнительный контингент” — ребята сложные, подчеркивает Любовь Духанина. Большинство из них не будут успевать и потребуют дополнительных усилий педагогов, обучения в специальных, меньших по количеству учеников классах, внимания психологов.
Придется создавать классы компенсирующего обучения и находить для них учителей. Кто, как и где будет все это делать, в законе также не упоминается.
“Дай миллион!”
Полностью обойден молчанием финансовый вопрос. А средства на реализацию закона потребуются огромные, предупреждают в Общественной палате. По мировым стандартам, коэффициент затрат на этих детей по сравнению со среднестатистическими составляет 1,3—1,8. А это значит, что реализация идеи потребует дополнительных бюджетных вливаний в 30—40 млрд. рублей, предупреждают эксперты. А где их взять? В бюджете-то все эти миллиарды не заложены.
По словам Ярослава Кузьминова, поспешное принятие закона на таких условиях — “крайне легкомысленный шаг”, за которым главным образом просматривается желание “отрапортовать президенту”. В то, что недостатки закона можно устранить, приняв дополнительный подзаконный акт, Кузьминов не верит: “Общественная палата считает, что это можно сделать только на уровне федерального закона”, — подчеркнул он.
Так же считает первый зампред Комитета Госдумы по образованию и науке Олег Смолин: “Форсированное введение обязательного полного всеобщего среднего образования неминуемо обернется профанацией хорошей идеи”, — считает он. Вместе с единомышленниками — десятком политиков и людей, близких к образованию, — перед утверждением закона верхней палатой Олег Смолин подписал и направил председателю Совета Федерации Сергею Миронову открытое письмо, где изложил свою позицию. Под этим письмом также подписались академик РАН, нобелевский лауреат Жорес Алферов, народный учитель СССР Леонид Мильграм, народный учитель России Мария Комлева, академик РАО Эдуард Днепров, члены-корреспонденты РАО Александр Абрамов и Михаил Кузьмин, член Совета Федерации Анатолий Коробейников, директор Ассоциации издателей и пользователей учебной литературы “Российский учебник” Борис Кузнецов, президент Всероссийского фонда образования Сергей Комков.
Впрочем, надо признать, что в окончательную редакцию закона самые спорные положения не вошли. В частности, оттуда изъяли статью об увеличении максимального школьного возраста до 20 лет и возможности оставлять на второй год только с согласия двоечника и его родителей. В нынешнем виде закон предписывает переводить хронически неуспевающих в 10-х и 11-х классах на другие формы обучения. Однако в последний момент закон все же пополнился сомнительными новшествами. Они касаются школьных учебников и ограничивают свободу учителя выбирать учебники и учебные пособия по своему усмотрению. Кроме того, закон прекращает сложившуюся практику проведения тендеров на издание учебников и вводит институт уполномоченных издательств. Отбирать “уполномоченных”, которые поделят между собой многомиллиардный рынок заказов на школьные учебники, будут, конечно же, чиновники.
