Постоянный на протяжении нескольких последних лет «сверхплановый» рост цен только подтверждает тезис о том, что заложенных в бюджет расходов заведомо не хватит на нужды бюджетополучателей.
Естественно, что в условиях нехватки средств они распределяются крайне неравномерно, беспощадно обнажая реальные приоритеты государства.
Итак, кто же имеет все шансы стать истинным государственным любимчиком, а кому в 2002 году придется в очередной раз потуже затянуть пояса?
Анализ исполнения государством своих бюджетных обещаний за период с января по ноябрь 2001 года позволяет четко выделить три основные группы расходных статей федерального бюджета.
Группа первая – статьи приоритетные. Таковыми являются статьи, по которым средний уровень своевременного исполнения федеральным бюджетом своих обязательств превышает 90% (на практике – от 92,0 до 99,5%). Государство прилагает все силы, чтобы в полном объеме исполнять по этим статьям свои обязательства.
Из 21 статьи федерального бюджета под эту категорию подпадают 11 бюджетополучателей: СМИ (средний уровень своевременного финансирования – 99,5%), наука (98,8%), преодоление последствий чрезвычайных ситуаций (97,1%), культура (96,0%), социальная политика (94,3%), правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства (93,9%), госуправление (93,8%), здравоохранение (93,6%), образование (93,5%), выплата процентов по госдолгу (93,4%), утилизация вооружений (92,0%).
Знаменательно, что важнейшей статьей расходов для государства оказались СМИ, обеспечивающие контроль за формированием сознания общества и тем самым – за социально-политической ситуацией. Приоритетность всех видов социальных расходов также связана со стремлением государства опереться на непосредственную поддержку максимально широких общественных кругов. Аккуратное финансирование МЧС, МВД и ФСБ при второстепенном финансировании Минобороны (шокирующем в условиях войны!) наглядно демонстрирует, что для государства сдерживание «внутреннего врага» значительно важнее и актуальнее, чем сдерживание «врага внешнего».
Приоритетность финансирования науки вызвана, скорее всего, эмоциональной реакцией российской бюрократии на получение Нобелевской премии Жоресом Алферовым, а также стремлением президента обеспечить себя поддержкой в лице Академии наук.
Группа вторая – статьи малозначимые. Государство старается поддерживать их своевременное финансирование. Оно часто допускает провалы, но всякий раз старается компенсировать их. По этим статьям своевременно исполняется от 70 до 90% обязательств федерального бюджета (на практике – от 74,9 до 87,4%).
Малозначимых статей в федеральном бюджете 5 из 21: судебная система (87,4%), помощь регионам (85,2%), охрана окружающей среды (75,6%), национальная оборона (75,1%), транспорт и связь (74,9%).
Относительно неаккуратное финансирование суда показывает, что, несмотря на риторику руководства страны, развитие судебной системы не является для него реальным приоритетом, а действительным предпочтением оказывается скорее сохранение судов в нынешнем зависимом положении.
Неравномерное финансирование регионов – инструмент обеспечения их политической зависимости от центра, служащий к тому же укреплению коррупции в Минфине.
Низкий уровень финансирования национальной обороны, возможно, связан с неуправляемостью Вооруженных сил России и отсутствием в них системы финансового контроля, что заставляет подозревать их запросы (отказать которым не всегда возможно по политическим причинам) в избыточности, а осуществляемые расходы – в нерациональности.
Более существенное финансирование транспорта и связи по сравнению с другими отраслями реального сектора связано, как представляется, не только со значительными лоббистскими возможностями МПС и Минсвязи, а также высокой коммерческой эффективностью их проектов, но и с пониманием государством принципиальной важности для такой протяженной и разнородной страны, как Россия, транспорта и связи, которые и превращают ее в единое целое.
Группа третья – статьи резервные. Государство даже не пытается обеспечить ритмичное и своевременное финансирование соответствующих расходов, рассматривая свои обязательства по ним как простой резерв для обеспечения выплат по приоритетным статьям. Средний уровень своевременного исполнения федеральным бюджетом своих обязательств по таким статьям составляет менее 70% (на практике – от 25,5 до 64,0%).
Резервных статей в федеральном бюджете также 5: мобилизационная подготовка (64,0%), космические исследования (58,5%), промышленность (46,9%), военная реформа (35,5%), сельское хозяйство (25,5%).
Провал финансирования мобилизационной подготовки и космических исследований выражает изменение государственной политики уже после формирования бюджета на 2001 год. От защиты своих национальных интересов «в любой точке мира» российское государство перешло к последовательному отказу от статуса мировой державы, который при неразумном, ностальгически идеологизированном подходе становится непосильным и ведет к перенапряжению общества. А такие атрибуты мировой державы, как исследования космоса и мобилизационная подготовка (при всей порочности и неадекватности системы последней), не вписываются в «новый путинский курс» и подлежат естественному сокращению.
Неаккуратное финансирование военной реформы (сведенной в 2001 году к выплате выходного пособия бегущим из армии офицерам и выкупу жилищных сертификатов) стало признаком не только отсутствия ответственности государства перед своими гражданами, но и рудиментарного милитаризма, вызванного бюрократической и идеологической инерцией. Власть также не желает реагировать на вызовы времени – в 2007 году армию ждет катастрофа из-за физического отсутствия призывников.
Пренебрежение реальным сектором выражает либеральные устремления правительства, не желающего исполнять свои естественные функции по развитию производительных сил и энергетической инфраструктуры в части, непосильной частному бизнесу.
Помимо этого весьма важно отметить видимое снижение приоритетности ряда статей расходов под влиянием вынужденного сокращения затрат в целом. Недофинансирование бюджетных проектировок по расходам нарастало к концу 2001 года и осенью приобрело беспрецедентный характер, составив в сентябре 28,5%, в октябре – 30,1% и в ноябре – до 37,5%. Каждый из этих срывов финансирования был максимальным за последние три года. В основном именно 52,0 млрд. руб., недополученные бюджетниками в ноябре, обеспечили профицит в размере 58,4 млрд. руб. (вместо дефицита в 4,8 млрд. руб., предусмотренного бюджетными проектировками). Такое недофинансирование весьма ощутимо дестабилизирует развитие бюджетополучателей, а в конечном счете – и всей экономики, вынуждая государство экономить на тех статьях, которые в начале года казались ему приоритетными.
Наиболее ярко это проявляется на примере военной реформы, своевременность финансирования которой сократилась с марта по июль со 100% до 0, а затем осуществлялось четко «по остаточному принципу». Также примером может стать мобилизационная подготовка, до мая включительно входившая в число безусловно приоритетных отраслей, а с августа перешедшая в категорию «резервных». Неуклонно сокращалась также своевременность финансирования таких статей, как судебная система (с 87,5% в июле до 77,5% в ноябре), национальная оборона (с 86,5% в июле до 49,9% в ноябре), промышленность (с 54,5% в августе до 29,2% в ноябре), выплата госдолга (с 97,7% до 68,5% за тот же период), помощь регионам (с 91,7% в июне до 78,6% в октябре с последующим частичным восстановлением до 84,3% в ноябре).
При анализе исполнения бюджетных обязательств важно понимать, что оперативная бюджетная статистика использует только данные о средствах, предоставленных бюджетополучателям (т.н. «финансирование»). Однако на деле масштабы выделенных бюджетникам сумм значительно ниже тех, которые они реально получили и использовали. Это происходит не только из-за неэффективного использования бюджетных средств частью бюджетополучателей. Виной тому и сознательно усложненный Минфином порядок получения бюджетниками уже выделенных средств – каждый получатель прежде, чем получить ассигнования, должен представить справку о том, что он уже потратил эти средства. На деле такая процедура служит одним из инструментов экономии бюджетных денег. (Принципиально важным следствием является некорректность широко используемого Минфином в пропагандистских целях сопоставления исполнения бюджета в 1999–2001 и 1997–1998 годах – учет исполнения бюджета по финансированию был введен только в 1999 году, что и привело к завышению отчетных данных за 1999–2001 годы.)
Безусловно, сопоставление перечисленных бюджетополучателей и использованных ими средств не может использоваться для сопоставления приоритетности расходных статей, так как отражает не только государственную политику, но и степень эффективности использования бюджетных денег. Однако данное сопоставление представляется полезным, так как свидетельствует как о неэффективности бюджетной системы России в целом, так и о том, что реальные масштабы бюджетного финансирования еще меньше, чем сообщается официально.
