Новые технологии реформ

1 марта 2002 в 00:00, просмотров: 195

За десять лет способ изготовления российских реформ здорово изменился. А в последние год–два — стал неузнаваем.

По разные стороны баррикад
Реформаторы 90-х сыграли очень важную роль. Без них сегодняшней России не было бы. В России всегда (или почти всегда) реформы превращались в странные холодные гражданские войны. Войны между теми, кто тащит, и теми, кто не пущает. Войны между подразделениями единого государственного организма, призванными, казалось бы, делать реформу вместе. Войны между сапожниками и пирожниками, претендующими на передел сфер профессиональной деятельности в свою пользу. Под лозунгами, естественно, такими: «Пироги тачаем! Сапоги печем!»
А если серьезно, войны эти оставались уродливым пережитком еще боярского местничества. Когда приближенность к трону полностью вытесняла из списка мотиваций и амбиций «государева человека» такие мелочи, как судьба страны и польза делу.
Как правило, «баррикада» проходит между разработчиками, инноваторами и «практиками», теми, кому, вообще говоря, следовало бы претворять инновации в действительность. Отсюда — ставшая классической формула «реформы по-русски»: сначала воодушевленно пишем очень красивый и вдохновенный прожект, потом выносим его на обсуждение между «своими», потом создаем рабочую группу по корректировке проекта (из числа наиболее громогласных его ненавистников). На выходе получаем «альтернативный проект». Может быть, хороший, может, плохой, но главное — ни в каком своем месте не совместимый с исходным. Ну и, естественно, тут же создаем согласительную комиссию. Которая убирает в обоих проектах то, что не устраивает спорящие стороны. То есть наиболее интересные, содержательные, действенные меры. И в результате получаем очередной великий план из серии «Партия торжественно не против, что надо бы работать хорошо».

Новый общественный интерес
В деловито-бюрократической обстановке сегодняшних дней проглядывает нечто совершенно для России непривычное. Почему это происходит — с близкого расстояния еще пока не видно. Может быть, общество просто безумно устало от раздрая и неопределенности. Может быть, вырос уровень и качество профессионализма управленческой элиты, и те, кто сегодня правит Россией, наконец-то всерьез задумались, какой страной они правят.
Высшей школе экономики пришлось работать на рубеже двух политических эпох. Еще несколько лет назад любые разработки, любые проекты прежде всего ложились на стол к политикам для того, чтобы стать аргументами в борьбе за власть, против оппонентов, а затем попадали в эпицентр очень узко понимаемых коммерческих интересов.
Борис Ельцин в последние годы своей власти уже практически не воспринимался обществом как гарант государственных интересов – слишком много сил было потрачено его окружением на сохранение власти: только для себя и любой ценой. Так же вели себя и отдельные уцелевшие во власти либералы гайдаровского призыва (примером спокойного мужества на этом фоне стал сам Егор Гайдар). Приватизация государства некоторыми предпринимателями не могла бы происходить, не найди она психологическую опору в самой власти.
Торг официальный в те времена только скрывал торг действительный — суммы, которые интересовали «торгующихся», при этом были значительно ниже, чем реальная цена решаемых вопросов для экономики страны. Миллионы вместо миллиардов, но направлялись они в свой карман. Механизмы такого торга памятны по старой Думе: влиятельный депутат вносит поправку на 10 миллиардов, но в Минфине знают, что «откупиться» от него можно, выделив 50 миллионов на N-ский объект. Депутат при этом получает от хозяев объекта свою долю — скажем, 5 миллионов. Вот такой КПД политической жизни.
О каких реформах могла идти речь в таком политико-экономическом зазеркалье? Чтобы провести жизненно важные для своего выживания решения (бюджет, например, или утверждение премьера), власть вынуждена была сама прибегать к коррупционным механизмам. Пирамида официального взяточничества легитимизировалась, увенчиваясь «кремлевскими» деньгами.
Впервые с позиции общества, страны (а не себя в стране) выступил Евгений Примаков. Возможно, он определял общественный интерес ошибочно, но то, за что он выступал в каждом отдельном случае, было, безусловно, общественным интересом. Сергей Степашин и Владимир Путин продолжили эту новую тенденцию власти, но соединили ее с экономическим либерализмом. И сегодня (с некоторой осторожностью) можно утверждать, что в стране снова появилась пропавшая было категория общественного интереса. И над ней уже не смеются. А ведь всего два года прошло!

Торговля «вбелую»
Сегодня согласование интересов происходит на поле аргументов, а не денег. Нефтяные и алюминиевые короли приходят к Герману Грефу, Алексею Кудрину, Михаилу Касьянову и торгуются — но теперь они торгуются с государством «вбелую». На одной чаше весов такого торга — инвестиционные возможности крупнейших секторов российской экономики, на другой — государственные доходы. И, в отличие от недавних времен, такой торг — это серьезный торг, его можно вести на людях.
Политическое и экономическое проектирование впервые почувствовало себя на своем собственном месте. Свидетельство тому — и опыт работы Центра стратегических разработок, и подготовка государственной программы модернизации образования, и тщательно проектируемая реформа ЖКХ, и то, каким образом был согласован и принят (после долгих лет безнадежного противостояния) новый Трудовой кодекс. Кстати говоря, характерно, что среди претензий, которые предъявляются некоторыми аналитиками Центру стратегических разработок, есть и такая. Дескать, ЦСР не сумел «раскрутиться», а остался лишь «площадкой для привлекаемых экспертов». Но это и значит, что главное для ЦСР — привлечь экспертов и сделать хороший проект, а не рассказать всему миру, кто именно разработал ту или иную программу.
Нельзя, конечно, утверждать, что дух конкуренции ради конкуренции, дух коммунальной борьбы за влияние на общей кухне совсем уж выветрился. Но в целом общественная атмосфера меняется радикально, а технологии модернизации становятся технологиями реальной командной работы.
Ликвидируется традиционное противостояние между разработчиками и реализаторами: во главе реализации наиболее важных реформ (тех, которые уже реально пошли — либерализация экономики, пенсионная реформа, упорядочение бюджетных расходов, налоговая реформа, образование) поставлены их разработчики. Кстати говоря, в тех сферах, где этого пока не произошло (кредитная сфера, структурные реформы естественных монополий), — два года, можно сказать, были потеряны.
Реформы, которые идут, можно назвать «реформами без реформаторов» (по аналогии с тем, как команду Гайдара иногда называли «реформаторами без реформ»). Потому что работа идет не на «продвижение брэнда» той или иной «аппаратно-политической группы», а исключительно на результат.

«Госприемка»
по-новорусски
В отличие от «традиционной» для России ситуации аппаратного торможения реформ сегодня административное руководство — Михаил Касьянов в Белом доме, Александр Волошин в Кремле — выступает в важном качестве: в роли «госприемки реформ» и системы управления реформаторами. Безусловно, Касьянов и Волошин — либералы и реформаторы по убеждениям. Но с их именами не связаны конкретные реформы. Они в силу своей роли взяли на себя наиболее неблагодарную задачу (возможно, некоторым она кажется выбором самой безопасной позиции) — сдерживать реформаторов, обкладывать их условиями, в общем, притормаживать. История все расставит по своим местам (справедливо или несправедливо): можно вспомнить, например, как русские солдаты, отступая после почти выигранной Бородинской битвы, ругали Кутузова, называли изменником…
Что же получается? Давайте посмотрим на несколько сюжетов.
Совсем недавно при подготовке Трудового кодекса профсоюзы, Министерство труда и социального развития, ведомственные институты, депутаты и общественность в основном занимались сравнением вескости своих аргументов. Силы уходили на информационные кампании, на лоббирование, а то, что получалось в результате, не нравилось никому. Новый кодекс одни называли «почти коммунистическим», а другие — «антирабочим». Тем временем страна жила сама по себе, а «очень хороший», брежневских времен, КЗоТ — сам по себе. Трудовые же отношения насильственно вытеснялись в теневую сферу. Зато в последний год что-то словно бы сдвинулось, и вчерашние «лютые враги» исчезли с телеэкранов и митингов. Им нашлось дело — подготовить и ввести в действие работающую систему трудовых отношений.
Другой интересный пример — судьба Российского союза промышленников и предпринимателей. Помнится, лет десять назад РСПП называли «командой красных директоров». А «красные директоры», в свою очередь, убедительно выступали против «наглых приватизаторов», подло лишающих отечественного производителя господдержки и дотаций. Что такое «бюро президиума РСПП» сегодня? А вот те самые «приватизаторы» и «директора», которые вместе работают над созданием конкурентной среды и защитой интересов российского бизнеса.
Сошлюсь на одну из близких мне областей — на образовательную. Еще пару лет назад учителя (вместе с шахтерами) считались самой взрывоопасной социальной группой. А в образовательном сообществе царила атмосфера взаимной подозрительности, переходящей в ненависть. Сегодня программу модернизации образования, более-менее разобравшись с зонами ответственности, готовят вместе работники Министерства образования, ректоры вузов, учителя, политики и даже силовики. Которые, как выяснилось, очень заинтересованы и в повышении качества образования, и в декриминализации этой важнейшей сферы.
Еще одна очень важная реформа — реформа самой власти, ее механизмов. Реформа госслужбы всегда была и остается самой болевой точкой российских преобразований: слишком часто косность и неэффективность государственной бюрократии сворачивала с пути любые «начинания, вознесшиеся мощно». В 90-е годы нереформированность госслужбы, отсутствие прозрачного механизма ее формирования, нищенские зарплаты госчиновников (при фактической полулегализации теневых доходов) — все это вместе превращало Россию в нечто неуправляемое в принципе (а значит — в принципе нереформируемое). Сегодня очень характерно, что союзниками в борьбе (надо сказать, достаточно острой) за реформу госслужбы, за административную реформу выступают те, кого в расхожих публикациях принято противопоставлять друг другу: силовики и либеральные экономисты.

Модернизируемая Россия
Что касается борьбы, то она, конечно, идет. И не только вокруг реформы госслужбы. Благостной картинки «модернизируемой России» пока не получается — да и странно было бы ожидать иного. Сегодня под удар реформаторских программ поставлены огромные по своим размерам (в том числе и в конкретном денежном исчислении) интересы — прежде всего коррупционного, корыстного характера. Программа модернизации ориентирует на прозрачность и внятность, на вывод страны из тени, и это затрагивает все области. В сфере трудовых отношений большинство работников получает возможность потребовать от работодателей отказа от «устных договоренностей» и «зарплат в конвертах». В образовании без постоянных и очень серьезных доходов рискуют оказаться миллионы взяточников, теневых «репетиторов» и многочисленных фальсификаторов, навязывающих людям некачественные платные образовательные услуги. Ну и, наверное, нет смысла объяснять, как ухудшится положение многочисленных лоббистов и коррупционеров, если государственная служба будет оплачиваться достойно из государственного кармана. Поэтому, видимо, и оказались сегодня вброшены в общественное мнение «страшные истории» про «новую подковерную драку» в окружении президента.
Главное, что видится из сегодняшнего дня тем, кто анализирует свой и своих коллег опыт проектирования российских реформ: все-таки мы оказались внутренне здоровым обществом. И у наших детей появляется реальный шанс жить в лучшей, модернизированной России.



Партнеры