Большинство из нас наверняка считают, что власть в России — особенно с учетом той “вертикали”, которую выстроил президент, — едина и неделима. Но это глубокое заблуждение. В стране существуют целых три ее уровня: федеральный, региональный и муниципальный. Теоретически все эти звенья одной цепи подразумевают теснейшее между собой взаимодействие: ведь главный кит вертикали, конечно, муниципалитет. Это, по сути, прихожая или приемная Кремля. Все, что творится на местах (наличие или отсутствие рабочих мест, цены на рынках, зарплата и пр.), связывается с именем президента.
Но это, повторяю, теория, ибо на практике все обстоит с точностью до наоборот. Конкретная жизнь “внизу” отделена от государства Великой китайской стеной. Люди отдельно, а слуги народа — отдельно.
— Президент поставил задачу в два раза увеличить ВВП, — говорит депутат Госдумы, председатель Всероссийского совета местного самоуправления Валерий Гальченко. — Шаги власти в этом направлении известны — создание “точек роста”, особые экономические зоны, “разброс” по стране игровых клубов и казино. Есть также планы по развитию туристических зон — что тоже здорово, дай, как говорится, бог. Но решить такую задачу только теми методами, которыми пытается правительство, невозможно. Когда “точки роста” дадут эффект для огромной России? Тем более что намечены всего две промышленные зоны, а пять — научно-внедренческих? Я уже не говорю про игровой бизнес, тут можно только надеяться на экономическое оживление территорий.
А в реальном секторе, продолжает депутат, почти ничего не происходит. Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления самостоятельны, правительство понимает буквально и изолирует их искусственно!
Не так давно в Госдуме побывал бизнесмен из г. Верхняя Салда Свердловской области. В Москву он приезжал не за песнями — хотел обсудить проблемы развития своей территории. Казалось бы, с таким вопросом должен обращаться глава города, а не гендиректор титанового монополиста. 60% изделий европейского аэробуса, 40% американского “Боинга” — все это производится не только из металла завода, но и из его отливок и штамповок.
Но вот какой парадокс: предприятие бурно развивается, осваивает новые мощности и технологии, а территория вокруг него… “загибается”! Получается некий хрустальный дворец в пустыне. Народ из города бежит, кадры брать уже негде. Да, зарплата приличная, но для жизни-то не создано нормальных условий!
Бюджет города — 350 млн. руб. Около 700 млн. в развитие инфраструктуры из своей чистой прибыли вкладывает это предприятие. То есть платит налоги, которые тут же “утекают” в центр, а уже потом дополнительно отрывает от себя на поддержание городка…
И еще один пример, который самым что ни на есть наглядным образом демонстрирует финансовые отношения центра и муниципалитета. В Госдуму поступают изменения в Бюджетный кодекс, которые подготовило правительство. Читаем одну из поправок: вводится ставка штрафа за уличную рекламу. Куда пойдут деньги с проштрафившихся? 40% — в субъект, 60% — в Федерацию, а в городок — шиш с маслом! То есть администрируют уличную рекламу муниципалы, выделяют участки они же, а денежки идут “наверх”.
Тут речь, конечно, не о деньгах, ведь в данном случае это копейки для муниципалитета. Просто законопроект, меняющий ситуацию в бюджетном процессе, новый, “прямо из печки”. Однако направлен он на то, чтобы на местах в который раз создать совершенно дебильное положение.
Известно, что преуспевающая Америка в свое время создавалась малым и средним бизнесом. Вся экономически активная часть населения включилась в процесс “придумывания” сфер деятельности, создания рабочих мест. Когда такое может быть? Когда на всей территории страны, во всех городах и весях, созданы благоприятные условия, при которых власть не обирает бизнес, а работает с ним в “одной упряжке”.
Что происходит в России сегодня? Налоги, которые платят предприятия (на прибыль, “вмененка”, “упрощенка” и т.д. и т.п.), не остаются в поселениях, а моментально уходят в субъект или в центр. Пообщайтесь с главами местного самоуправления. Не сговариваясь, они твердят одно и то же. Что еще лет 10 назад к 9 утра они шли не в свой рабочий кабинет, а на завод, который “кормил” всю территорию. АО, ООО, ЗАО — все они часть налогов оставляли в местной казне, и любой мэр был кровно заинтересован в развитии производства или торговли. Ведь это — рабочие места, стабильность на территории вверенного ему городка, наконец — “бабки” в бюджет для решения социальных программ.
Сейчас облеченные доверием избирателей мэры не торопятся на предприятия. Плевать им на эти ЗАО или ОАО — толку с них как с козла молока!
— Ну невозможно из одного места, из Кремля, сделать 150 млн. человек счастливыми! — восклицает Валерий Гальченко. — Местам нужно делегировать реальные рычаги управления...
Приколы нашего городка
Всероссийский совет местного самоуправления сформировался около года назад и стал своего рода профсоюзом в борьбе за отстаивание попранных муниципальных прав. Уже первые дни работы этого органа (в него вошли депутаты Госдумы, областных и местных собраний, мэры городов) показали, как у нас все запущено. Жеребец не валялся. Даже элементарной статистики по основным показателям развития не ведется.Посмотрим, как перераспределяются налоги за последние годы. Вот старинный русский город Суздаль. 2003 г.: в Федерацию отчислялось 55% собираемых налогов, в область — 22, и только 23% оставалось в городе. 2004 г.: свою львиную долю Федерация малость снизила — 46%, зато область задрала до 33, а в городе осталось уже не 23, а 21%. 2006 г.: в Федерацию ушло 44%, в область — 43%, а в городе осталось... 13%! Как там в сказке: битый небитого везет?!
Из года в год все налоговые платежи “натягивают” “наверх”, централизуют финансовые ресурсы. И снова лупят по экономической активности внизу!
А теперь политика федеральной власти по годам. Помнится, в начале 90-х годов правительство ввело НДС. Знающие люди утверждают, что в Кремле тогда не знали, что с ним делать, и на всякий пожарный случай отдали его муниципалам. А вдруг получится? Получилось, налог начал собираться, и на следующий год он... “уплыл” федералам. Ведь НДС работает, дает живые деньги!..
Потом на места “спустили” налог на прибыль, с которым тоже не знали, что делать. Как правило, ее (прибыль) никто не показывает, но на местном уровне доходы под грифом “секретно” удержать трудно. Районная власть рядом, все видит и слышит. В общем, как только деньги начали поступать в муниципальную казну, их снова экспроприировали федералы.
Что осталось на местах? Самые труднособираемые налоги — на имущество и землю. Кстати, их доля в бюджете не превышает 4%. Смотрим состояние вопроса: земельных кадастров в стране еще нет, реестров на имущество нет, границ городов и поселков тоже нет — значит, реальной налоговой базы просто не существует. Чтоб налог заработал по полной программе, необходимо вложиться в создание этой системы, затратить огромные деньги. Разумеется, делать этого никто не хочет. Собственно, дачная амнистия по этой причине и захлебнулась.
Вот отношение государства к муниципальным образованиям. 3—4 года назад реформа местного самоуправления замышлялась для того, чтобы максимально приблизить власть к людям. На самом деле эффект получился обратный. Муниципалам не дали ни полномочий, ни ресурсов. Вместо наведения порядка в межбюджетных отношениях произошла резкая централизация средств.
Методом от достигнутого
Спрашивается: почему все происходит именно таким печальным образом? Правила игры для всех уровней бюджета — федерального, регионального и муниципального — формирует Минфин. Сюда же входит и распределение налогов. Но перед президентом Минфин отвечает только за федеральный бюджет. Хотя вопрос о том, сколько денег будет в бюджетах всех уровней, определяет также он.Совершенно очевидно, что человек, который формирует правила игры, сделает их такими, чтобы у него был избыток на черный день. А что происходит на других уровнях власти — дело уже десятое. Поэтому в России колоссальное количество дотационных субъектов Федерации и муниципальных образований.
Ведь Минфин старается привлечь деньги только в федеральный бюджет. Но зачем ему лишние средства? Для того же Стабилизационного фонда — уж где-где, а там много денег никогда не бывает! Все эти нефтяные реки и мазутные берега — одна сторона медали. Стабфонд давно не брезгует и муниципальными финансами. Хотя сами нефте- и газопроводы идут не по воздуху, а по конкретным муниципальным угодьям. Чтоб облегчить непосильное налоговое бремя, нефтяным компаниям и “Газпрому” федеральным законом определена льгота на уплату земельного налога. Таким образом, часть средств впрямую перераспределилась в пользу “бедных”, Стабфонда то есть.
При всей абсурдности ситуации взаимоотношения Центра и муниципалов на официальном уровне выглядят вполне партнерскими. По отчетам даже чувствуется отеческая забота Кремля о младших, так сказать, братьях. На одном совещании Минфин назвал такую цифру: минувший 2006 год 60% муниципалитетов завершили с профицитным бюджетом. Цифра отличная, однако она почему-то не согласовывается с результатами проверки Счетной палаты. Аудиторы показывают, что реальные расходы на местах превышают реальные доходы больше чем в два раза. Откуда же взялся профицит?
Как ни странно, но в данном случае правы и Минфин, и Счетная палата. Министерство финансов — это бухгалтерия, и она имеет в виду сухую кассовую наполняемость бюджета. Если мы говорим об отчетности, то муниципалитеты по определению не имеют права принять несведенный бюджет, дефицит им разрешается до 10%. Поэтому если в местной казне по итогам года выпадает лишняя копейка, тут же возникает и профицит.
Но дело в том, что за пределами бюджета муниципалы оставляют невероятное количество расходов, которые не покрыты никакими доходами!
При принятии бюджета Минфин первым делом считает расходы федералов, потом областей. И производит оценку расходов бюджетной обеспеченности в муниципалитетах. Чувствуете разницу? Не считает, а прикидывает. Интересно знать, каким образом. Поделимся с вами и этой тайной. Расходы муниципалов Минфин “застолбил” на уровне 2004 года, для пущей достоверности индексирует их коэффициентами-дефляторами, и дело, как говорится, в шляпе.
Итак, расходы берутся по итогам 2004 года, доходы — по дню сегодняшнему. В итоге получается жизнеутверждающий профицит. Хотя на деле в городах и поселениях продолжают гнить трубы, течь крыши, валиться заборы, трещать по всем швам дороги... А главное — нищать население: развитие малого бизнеса муниципалитетам — до лампочки, налогов от него они все равно не получат.
То есть все это планирование никак не связано с реальной ситуацией на местах.
Нужно чаще встречаться
Нельзя сказать, что эти проблемы свалились как снег на голову. О них говорили и продолжают говорить — но где? В муниципальных образованиях, которые напрочь отсечены от высоких кабинетов и варятся в собственном маринаде.Возникает логичный вопрос: может, в “датском королевстве” выстроено что-то не так? В любой стране государство находится в постоянном взаимодействии с бизнесом, обществом и муниципальными образованиями. Вот четыре столпа, которые определяют реальную ситуацию в стране. Более того — на Западе основная политическая борьба разгорается именно за места в муниципальные советы, а не за Госдуму, как у нас.
С представителями бизнеса президент встречается достаточно регулярно, их голос слышен. “Хватит сидеть на нефтяной игле, пора кончать с сырьевой экономикой!” — призывал недавно Путин предпринимателей. Они, в свою очередь, тоже высказали свои предложения. Есть диалог, есть контакт.
Чтобы такой диалог был с обществом, по инициативе президента создана Общественная палата — тут тоже полным ходом идет взаимодействие.
За пределами диалога находится только муниципальное сообщество, 25 тыс. раздробленных муниципальных образований в России. Президент всего один раз встречался с этой когортой общественности. Было это даже трудно припомнить когда — в году 1997-м или 1998-м, при Ельцине, а при нем действовал муниципальный совет, который хоть как-то влиял на политику федеральных властей.
При Владимире Путине за муниципальное сообщество отвечает всего один советник. Он горой стоит за местную власть, но один, как известно, в поле не воин. Может, Владимиру Владимировичу надо бы выкраивать драгоценное президентское время и хотя бы раз в год выслушивать муниципалитеты? Иногда до анекдотов доходит: нижний уровень власти никак не мог повлиять на создание 131-го закона “О местном самоуправлении” — главного документа, по которому должны жить и работать местные органы!
В финансовом обсуждении тоже “успешно” обходятся без веского слова муниципалов. Все между собой делят Федерация (правительство, президент, парламент) и области — губернатор, законодательное собрание. Последний пример — заседание Госсовета при президенте, тема ЖКХ, судьбоносные для страны реформы, касающиеся каждого. Но кто участвует в обсуждении? Администрация Президента, правительство, губернаторы. Те же, кто принимает “огонь на себя”, — благополучно отсутствуют, их и близко не допустили к дискуссии.
Вот и получается ситуация с Суздалем, где в бюджете остается всего 13% налогов, заработанных городом.
Получается, что закон написан в интересах Минфина и губернаторов, а главный исполнитель документа — все тот же муниципалитет. Кстати, с принятием этого закона исполнение части государственных функций автоматически отошло на местный уровень. А вот деньги под проведение таких мероприятий отдать “забыли”. Так, с апреля нынешнего года многие городские поселения отказались от регистрации граждан по месту пребывания — раньше этой процедурой занимались регионы. Сегодня не занимается никто.
Всероссийский совет местного самоуправления считает, что муниципалитетам необходимо передать все налоги от малого и среднего бизнеса, расположенного на их территории, а также часть прибыли крупных предприятий. В общем, на местах должно оставаться 50% от налога на физических лиц, 100% “упрощенки”, 45% “вмененки”, 6% от налога на прибыль, 100% транспортного налога.
Что получается на практике? В Дмитровграде Ульяновской губернии на строительство и ремонт 1 км дороги областной бюджет отваливает по... 245 руб. в год! Нетрудно догадаться, какие там (и во многих других городах России) дороги.
Если эти и другие вопросы будут решены, на местах появится интерес развивать производство, “затаскивать” к себе бизнес, работать на удвоение и даже утроение ВВП.
Но чтобы грамотно рассмотреть эти проблемы, нужна специальная муниципальная комиссия при правительстве. Пока что во всей Руси великой маленький отдел муниципалитетов существует только в Минэкономразвития. Да еще вот не от хорошей жизни сформировался Всероссийский совет местного самоуправления, у которого, по правде говоря, полномочий не больше, чем у муниципалитета.
Федеральный центр должен понять две вещи: у власти хоть и три уровня, но она едина. Иначе зачем тогда огород городить с реформами?
