Что говорит Конституция
«Отцы-основатели» Соединенных Штатов довольно четко прописали в Конституции принцип разделения трех ветвей власти — законодательной, исполнительной и судебной. Причем положение президента было несколько ущемленным по сравнению с другими органами. Парламент регулировал фактически все сферы жизни страны, за судом всегда оставалось последнее слово, а главе исполнительной власти оставалось только претворять решения Конгресса в жизнь. Несмотря на то что история внесла в практическое применение Конституции некоторые коррективы, ветви власти в США по-прежнему независимы, а зачастую просто вставляют друг другу палки в колеса.
Если взглянуть на текст американской Конституции, то полномочия президента в нем выглядят гораздо скромнее по сравнению с полномочиями Конгресса. Глава исполнительной власти является главнокомандующим армии и флота, имеет право заполнить любые вакансии, которые могут открыться в период между сессиями Сената, а также может помиловать осужденного или отсрочить его приговор. На этом список личных конституционных полномочий президента заканчивается. Все остальное — заключать международные договоры, назначать послов, консулов, судей Верховного суда и других должностных лиц — он может только с согласия и одобрения Сената, то есть не менее двух третей присутствующих сенаторов.
Читайте материал: Cнятие антироссийских санкций под угрозой: Сенат США связал Трампу руки
У Конгресса же больше простора для действий. Законодательный орган принимает бюджет, занимает деньги под гарантию государства, объявляет войну, формирует и содержит армию и флот и многое другое. Сохранились в тексте основного закона США и совсем уж архаичные функции Конгресса, например выдача каперских свидетельств и регулирование торговли с племенами индейцев. Президент США, по Конституции, в свою очередь может рекомендовать парламенту рассмотреть свою инициативу, но ничего от него требовать не в праве. Обычно он высказывает свои пожелания в ежегодной «Речи о положении дел нации».
Кулуарные войны
Полномочия американского президента регулирует не только Конституция, но и решения Верховного суда и акты Конгресса. Поэтому сегодня в руках главы государства сосредоточено больше власти, чем прописано в основном законе. Например, он имеет право наложить вето на решения Конгресса. Но парламент, в свою очередь, может преодолеть президентское решение, если за это проголосуют две трети членов обеих палат. Так произошло в сентябре 2016 года, когда Конгресс преодолел вето Барака Обамы на законопроект, позволяющий родственникам жертв терактов 11 сентября подать в суд на Саудовскую Аравию.
Есть у президента и возможность так называемого «карманного вето». Любое решение Конгресса должно получить подпись президента для того, чтобы стать законом. Иногда глава государства может просто затянуть подписание, чтобы преодолеть его вето текущая сессия Конгресса не успела. Стоит признать, что и законодатели могут использовать такой трюк. Так, старательно продавливаемое Обамой соглашение о Транстихоокеанском партнерстве так и не было ратифицировано. Оно прождало голосования в Конгрессе почти год, но так и не дождалось. А затем вступивший в должность Дональд Трамп просто вышел из партнерства.
Поэтому и во внешней политике американский президент нередко применяет возможность заключать исполнительные соглашения. Эти международные договора, которые могут затрагивать как торговые, так и политические вопросы, не нуждаются в одобрении Конгресса. Интересно, что эту лазейку подарил президенту сам парламент в начале XIX века.
Нередки случаи, когда у президента с Конгрессом весьма натянутые отношения. В основном так происходит, когда глава государства и большинство конгрессменов принадлежат к разным партиям. Выборы в палату представителей США проходят через два года после президентских. И обманутые в своих ожиданиях избиратели могут выразить свое неодобрение главе государства, проголосовав за оппозиционную партию. В некоторых странах эту проблему может решить роспуск парламента и назначение новых выборов. Например, так дважды поступал французский президент-социалист Франсуа Миттеран, чтобы было легче проводить реформы с лояльным парламентом. Но у его американского коллеги таких полномочий нет.
Более того, Конгресс сам может сместить президента с должности при помощи процедуры импичмента. За всю историю Соединенных Штатов подобных попыток было три. В 1868 году отправить в отставку пытались Эндрю Джонсона за незаконное увольнение военного министра. В 1998–1999 годах жертвой импичмента чуть было не стал Билл Клинтон за лжесвидетельство и препятствие правосудию. В обоих случаях вотум недоверия так и не набрал необходимых для этого голосов двух третей Сената. В 1974 году после Уотергейтского скандала добровольно покинул свой пост Ричард Никсон, опасаясь стать первым президентом, которому объявят импичмент.
Президенту не указ
Если отношения с Конгрессом не заладились, выходом для президента могут стать исполнительные указы, которые имеют силу закона, но не требуют согласования с парламентариями. Именно этот вариант выбрал Дональд Трамп в первые недели своего правления.
«Президент США может регулировать указами абсолютно все сферы деятельности, — рассказала «МК» старший научный сотрудник сектора внешней и внутренней политики США ИМЭМО РАН Виктория Журавлева. — Но все упирается в финансовые вопросы. Президент может издать указ, но если на его реализацию нужны деньги, то это полностью зависит от Конгресса. Деньги должны быть заложены в бюджет. То есть сейчас Трампу приходится исходить из уже принятого бюджета. Но помимо финансовых ограничений Конгресс всегда очень остро реагирует на любые попытки президента заниматься законотворчеством. Потому что исполнительный указ — это попытка президента выполнять функции Конгресса.
Обычно президенты прибегают к этому инструменту, когда Конгресс не позволяет сделать то, что они хотят. Это было очень характерно для Барака Обамы, потому что республиканцы его постоянно ограничивали и блокировали его начинания. Кроме того, исполнительный указ — это быстрее. Президент для того, чтобы ускорить процесс, сначала издает указ, а потом уже ожидает поддержки со стороны Конгресса, после чего он уже становится полноценным законодательным актом.
Но у исполнительного указа есть ограничения. Их можно отменить другим исполнительным указом, в отличие от законодательного акта, который принимает и отменяет Конгресс. Верховный суд может отменить исполнительный указ, только если ему подадут об этом прошение. Однако случаев отмены указов судом в истории не так много. Через Верховный суд пытались отменить, например, реформу здравоохранения Обамы, но не получилось. Это достаточно сложная и долгая процедура».
Именно исполнительные указы стали ахиллесовой пятой наследия Барака Обамы. Первые дни правления Дональд Трамп начал с отмены практически всех распоряжений предшественника, в частности, касающихся реформы здравоохранения Obamacare. Благо сделать это можно одним росчерком пера. Еще до вступления Трампа в должность член его переходной команды Ньют Гингрич предсказывал, что он отменит до 70% указов Обамы.
Однако Сенат сегодня намерен ограничить возможности Трампа «указывать». По информации телеканала Си-эн-эн, сенаторы собираются внести законопроект, который запрещает президенту снимать антироссийские санкции без одобрения Конгресса. Опасения сенаторов основаны на том, что многие ограничительные меры были введены как раз исполнительными указами, а значит, ничего не мешает Трампу их отменить.
Трамп разбушевался
Новый глава государства продолжил первые рабочие дни указами об ограничении лоббизма и об иммиграции. Против запрета на въезд граждан семи мусульманских стран выступили главы крупных инновационных компаний и представители шоу-бизнеса, но сам президент уверен, что указ «работает хорошо». И хотя суды в нескольких штатах приостановили действие распоряжения, отсрочить неизбежное можно лишь на какое-то время. Далее дело передается в Верховный суд, который может признать указ неконституционным.
Стоит отметить, что американские президенты уже запрещали въезд в США гражданам конкретных стран. Так, Франклин Делано Рузвельт во время Второй мировой войны ограничил прием немецких евреев, из-за чего множество из них стали жертвами геноцида. Кстати, делалось это под тем же лозунгом, что и у Трампа — «Америка прежде всего».
Единственной лазейкой для противников антииммиграционного указа может быть признание его дискриминационным по отношению к мусульманам. Однако все зависит от мнения судей на этот счет.
«Трамп ясно поставил себе задачу в максимально короткие сроки реализовать обещания, которые он давал в ходе избирательной кампании, — подчеркивает Виктория Журавлева. — Ему нужно сделать это быстро, чтобы продемонстрировать электорату, что он держит свое слово. Кроме того, у него напряженные отношения с истеблишментом, он воспринимается как чуждый элемент. Республиканцы нацелены на жесткое контролирование президента, потому что они не совсем понимают, что от него можно ожидать. Соответственно, любое его начинание может быть воспринято в штыки, не поддержано Конгрессом и останется лежать там на века. Он это понимал изначально. Поэтому для него основным инструментом будет исполнительный указ.
Инициатива иммиграционной реформы, скорее всего, будет поддержана Конгрессом, потому что она вполне вписывается в повестку республиканской партии. Так что указ сегодня — шаг, скорее, символический. Трампу нужно показать, что он что-то делает. Дальше это пойдет через Конгресс и примет форму большого реформирования иммиграционного законодательства США».
