15 лет нестрогого режима

Сергей Шахрай: “Мы написали Конституцию как желаемый образ будущего”

11 декабря 2008 в 16:56, просмотров: 2066

15 лет стукнет сегодня нынешней российской Конституции. Свой юбилей “именинница” встречает на политическом “операционном столе”: в текст Основного закона впервые в его истории вносятся поправки. Но “отец Конституции” — один из двух соавторов ее основного текста — Сергей Шахрай все равно настроен скорее оптимистично. Более того, по словам занимающего ныне пост главы аппарата Счетной палаты ветерана российской политики, увеличение президентского срока до шести лет — это не более чем восстановление исторической справедливости.

— Сергей Михайлович, нет ли у вас чувства оскорбленного отцовства: накануне 15-летия вашего “детища” его вдруг начали кромсать?

— Здесь не оскорбленное отцовство, а чувство родителя, чей взрослый ребенок женился или вышел замуж. Конечно, норма об обязательности отчета кабинета министров перед Госдумой могла бы быть записана и в федеральный конституционный закон о правительстве. Внесение поправки в 103-ю статью Конституции, на мой взгляд, здесь избыточно. Но в принципе все поправки носят технический характер. Это лучше, чем исковеркать Конституцию или ее не соблюдать.

— В последние годы президент Ельцин и Путин наложили табу на изменения Конституции. Оправдано ли нарушение этого табу?

— Мы комментируем эту ситуацию, зная, что все уже решено. Главный вопрос в другом: могут ли эти поправки вызвать эффект ящика Пандоры или джинна, выпущенного из бутылки? Честно скажу: немножко страшно. Волосы на затылке шевелятся. Но несколько обстоятельств внушают оптимизм. И Медведев, и Путин были уже вполне состоявшимися людьми во время событий 1993 года, когда Верховный совет более 400 раз вносил поправки в Конституцию. Они помнят, что в результате власть была полностью дезорганизована и страна стояла на грани гражданской войны.

Кроме того, как я говорю студентам, сейчас у нас в стране начался “юрский” период: во главе государства два юриста — президент и премьер. Президент Медведев, на мой взгляд, очень четко чувствует грань между основами конституционного строя и деталями, которые можно менять. Медведев заявил: первый, второй, девятый разделы Конституции, где зафиксированы дух и буква Основного закона, незыблемы. Так что, надеюсь, на этом мы тормознем.

Но “зуд поправок”, конечно, теперь будет у многих.

— Ваша Конституция сократила срок президентских полномочий с 5 до 4 лет. Получается, что ваше тогдашнее решение было неправильным? Или сейчас что-то радикально поменялось?

— В предлагаемом нами проекте Конституции президентский срок сначала был 6, а затем 5 лет. Но представленная на конституционном совещании оппозиция категорически не хотела допускать даже гипотетической возможности двух сроков по 5 лет для первого президента. Произошел политический размен. Мы пошли на сокращение срока президентских полномочий до 4 лет. Но при этом мы “выиграли” третий раздел — о государственном устройстве.

— Недавно президентский срок во Франции был сокращен с 7 лет до 5. Почему мы идем против общемировой тенденции?

— В мире около 192 стран. И что, больше половины из них пошло на сокращение срока президентских полномочий? У нас нет общемировой тенденции, у нас есть общемировое “топтание на месте” — в диапазоне от 4 до 7 лет. Нигде нет меньше 4, и практически нигде нет больше 7. Как вы можете заметить, до верхнего предела — 7 лет — мы так и не дошли.

— А вы можете объяснить: чем шесть лет лучше четырех?

— Рациональный смысл здесь только один — развести по срокам президентские и парламентские выборные кампании. Раз в четыре года, в период с осени по весну, все три высших органа власти становятся “стаей хромых уток”. Ведь правительство, согласно Конституции, слагает полномочия перед вновь избранным президентом. Поэтому оно тоже оказывается временным. В большинстве стран парламентские и президентские выборы по времени никогда не совпадают.

— А не сделает ли продление полномочий президента и парламента еще более иллюзорными возможности общества влиять на власть?

— В российской действительности все всегда происходит наоборот. Или, если точнее, мы всегда добиваемся противоположного эффекта, нежели тот, который задумывался. Если бы мы сейчас ничего не меняли, общество бы еще несколько лет ни о чем не задумывалось. Но мы поменяли — и умы сразу забродили. Теперь все думают: не пытаются ли нас лишить прав? Поэтому, исходя из своего знания нашего менталитета, я уверен: все эти поправки подтолкнут к структурированию нашего гражданского общества.

— Ограничение времени пребывания президента у власти двумя сроками заимствовано из американской конституции. Это правильно?

— Правильно, кроме слова “заимствовано”. Вы спрашиваете, какую формулировку тогда лучше употребить? Думаю, например, такую: мы учли мировой опыт. В конце концов, такое ограничение есть почти во всех других странах с президентской и президентско-парламентской формой правления.

— Конституция США запрещает одному человеку занимать пост президента больше двух сроков в принципе. У нас же речь только идет о двух сроках подряд. В чем причина такой разницы?

— В том, что мы пошли дальше американцев или хотя бы в сторону от них. Почему? Мы уже тогда считали возможной ситуацию, когда отбывший два срока президент может быть человеком, еще не достигшим 50 лет. Пропустив один-два срока, в возрасте 54—56 лет, такой политик опять побеждает на выборах. Почему бы, собственно, и нет? Что это за пожизненное ограничение в правах? Даже преступники, погасив судимость, считаются полноправными гражданами.

— Получается, что мы гораздо более демократичная страна, чем Америка?..

— Именно так и получается — по крайней мере, в этом вопросе. Смысл ограничений состоит в том, чтобы власть и личность не срастались. Это антибюрократическая, антикоррупционная и антизастойная мера. Запрет на больше чем два срока подряд для этого вполне достаточен. Общество попробовало других президентов. И тут на выборы вновь выходит здоровый человек в нормальном возрасте, предлагающий программу, за которую голосуют. Победит такой политик или нет — это решать избирателям.

— В элите многие уверены: согласно первоначальному плану власти, за утверждением поправок в Конституцию должны были последовать досрочные президентские и парламентские выборы. Есть ли для этого юридические основания?

— Кроме гипотетических рассуждений — никаких. Когда страна принимает новую Конституцию на референдуме, в переходных положениях может быть записано: в течение ближайшего времени будут проведены новые выборы. Но сейчас мы в Конституции поменяли четыре слова. Это что, новый Основной закон?..

Ситуации, которые делают возможными досрочные парламентские выборы, четко прописаны в Конституции. Ничего похожего на них сейчас не наблюдается. Ситуации, которые ведут к досрочным выборам президента, тоже понятны: вынесенный главе государства импичмент, плохое состояние его здоровья, добровольное сложение полномочий. Ничего подобного опять же не наличествует.

— Вам не кажется, что в России Конституция и реальная жизнь находятся как бы в разных плоскостях?

— Это утверждение настолько же справедливо, насколько и банально. Согласно опросам, о том, что Конституция — это Основной закон страны, знает всего до 7% граждан. Число знающих основные конституционные положения и механизмы и вовсе составляет всего 2—3% россиян. Для всех остальных Конституция — всего лишь один из атрибутов государственности, такой же, как флаг, гимн или герб.

— Если бы вы могли вернуться в 1993 год, что бы вы поменяли в Конституции?

— Дело в том, что наша Конституция не отвечает классическим представлениям о моменте своего появления. Когда обычно появляется новый Основной закон? Либо, как нас учили Маркс, Энгельс, Ленин, один класс побеждает в результате революции другой и закрепляет Конституцией свою победу. Или Конституция, как это было в Испании после падения диктаторского режима Франко, фиксирует согласие в обществе.

Когда принималась эта Конституция, страна находилась в состоянии глубокого политического раскола. Поэтому мы написали Конституцию не как документ, который закрепил сложившееся соотношение сил. Мы написали Конституцию как желаемый образ будущего. Пусть мне простят такой романтизм, но это именно так. На момент принятия Конституции права и свободы были провозглашены, но не реализованы. Социальное государство было объявлено, но не создано. Федерализм, президентско-парламентская республика, модель гражданского контроля над бюрократией — то же самое… Поэтому говорить о том, что можно было поменять в Конституции, как мне кажется, бессмысленно.

— А нет ли у вас ощущения, что и в свой 15-й день рождения Конституция по-прежнему остается набором благих пожеланий?

— Частично это, безусловно, так. Если говорить о социальном государстве, мы проползли менее 1/5 пути до него. Если говорить о создании федеративного государства, то точка невозврата еще не пройдена. В голове федерального чиновника по-прежнему сидит унитарное государство. В головах отдельных региональных элит — конфедеративное устройство. И так далее…

— А раз так, то не является ли Конституция пусть необходимым, но абсолютно декоративным государственным атрибутом?

— Извините, но в Конституции прописаны конкретные пути движения к желаемому будущему и инструменты разрешения конфликтов, которые неизбежно возникнут во время движения. Мы осознанно писали Основной закон как свод процедур, а не готовых решений. В Конституцию вписано 10—15 основных ценностей, которые уже тогда разделялись всеми. Плюс к этому мы придумали три-четыре юридических приема, которые позволяют и в дальнейшем наращивать созданный Конституцией законодательный скелет. Речь идет о конституционных законах и решениях Конституционного суда. Именно отсюда ведь последовали прецедентное право и правотворческая роль суда.

Одним словом, эта Конституция дает возможность с помощью законов и решений суда трансформировать и модернизировать государственное устройство, не меняя при этом его базовых принципов. С философской точки зрения это может быть и плюсом, и минусом Конституции. Но с практической точки зрения — это позитив. Как исключительно удачно написал нынешний глава Конституционного суда Валерий Зорькин, в этой Конституции нет ни одной идеологической нормы. Зато там есть функциональные решения.

— А вы можете привести конкретный пример такого “функционального решения”?

— Возьмем, например, вечную тему взаимоотношений центра и регионов. Раскрою сейчас юридическую хитрость, за которую меня потом всячески ругали президенты республик в составе России. В Конституции содержатся слова “Федеративный договор”. Политическая ситуация тогда требовала, чтобы Федеративный договор в Конституции оставался — как название, как символ. В то время такой документ был необходим для спасения страны от раскола. Но при этом мы написали, что Федеративный договор действует только в той своей части, которая не противоречит Конституции. А теперь возьмите три документа, составляющие Федеративный договор: соглашения с республиками, с краями и областями, и с автономиями. Вы не найдете там ни одной статьи, которая не противоречила бы Конституции. Получается, что Конституция превратила эти документы в фикцию.

— А кое-кто, напротив, критикует Конституцию за то, что закрепила неравноправный статус регионов России. Мол, есть привилегированные субъекты РФ — республики, и обычные — все остальные…

— Те, кто так говорит, абсолютно не понимают реальную ситуацию. На конституционном совещании мы действительно не сильно “ощипали” права республик. Зато мы фактически подняли права краев и областей до уровня республик. При этом мы убрали несколько “мин”, заложенных под наше федеративное устройство. Например, мы вычеркнули право региона на выход из состава Федерации. Как показал пример СССР, Югославии, да и Чехословакии, это была настоящая бомба, которая взрывает государство, как только в нем ослабевает политический режим.

Мы отменили национально-территориальный принцип как принцип построения страны. У российских республик только названия остались особыми. По объему своих прав и своему устройству все республики стали самыми обычными территориальными субъектами РФ.

— Вряд ли с вами согласятся, например, в Татарстане…

— И на здоровье, пусть не соглашаются. В этом и состоит изюминка нынешней Конституции. Как только каждая из сторон конфликта доходит до “линии баррикад”, включаются конкретные законодательные механизмы. Конкретный пример. У нас в 90-х годах многие республики попытались создать посольства за рубежом. Но им все — включая не самые дружественные к России государства — сказали: у вас в Конституции этого нет. На этом история с посольствами закончилась.

— Как можно бороться с ситуацией, когда для большинства граждан Конституция является чем-то из “другой жизни”?

— Думаю, стоит говорить не “бороться”, а “исправлять ситуацию”. Когда мы начинаем с чем-то “бороться”, обычно становится еще хуже. К моему большому сожалению, Конституционный суд не пользуется своим правом, или даже обязанностью, ежегодно обращаться к населению с докладом о состоянии конституционной законности. А это ведь могло бы стать дополнительной возможностью дать больше информации о действующей Конституции.

Девять миллионов человек ежегодно обращаются в России в суды. При своей неудовлетворенности решением нижестоящего суда гражданин получает право обратиться в Конституционный суд — вот тебе и знание Конституции на своей “шкуре”. Ну и, наконец, политическая практика, когда споры партий в парламенте или конфликты регионов и центра разрешаются публичным и законным образом, — это тоже пропаганда конституционного образа жизни.

Возможно, стоит подумать и о том, чтобы сделать во всех вузах обязательным тест на знание Основного закона, выдавать Конституцию вместе с первым паспортом, снять сериал и т.п. Короче, на этот вопрос сложно ответить без банальностей. Но что поделаешь: иногда банальной является и сама жизнь



Партнеры