Имущество чиновников за рубежом: чего ждать от новых законов?

Президентские запреты не приведут к заметному притоку капиталов в Россию

Во вторник президент Путин подписал указы о том, что высокопоставленные чиновники должны будут отчитываться о крупных покупках.

Президентские запреты не приведут к заметному притоку капиталов в Россию

Также они в ежегодных декларациях должны будут указать данные о зарубежных счетах и недвижимости. Между тем Госдума еще окончательно не приняла пакет законопроектов, которые запретят чиновникам и парламентариям иметь счета за границей. Как могут быть исправлены эти проекты ко второму чтению — выяснил «МК».

В апреле должно пройти второе, ключевое чтение пакета законопроектов, запрещающих госчиновникам, депутатам и сенаторам иметь и открывать за рубежом банковские счета (вклады), а также акции и облигации иностранных эмитентов. Поправки в профильном для этих актов комитете Госдумы — по безопасности и противодействию коррупции — уже собраны. Однако до сих пор нет ясности, сколько их в конечном итоге и какие из них будут внесены ко второму чтению. Впрочем, в распоряжении редакции «МК» есть поправка, а также ряд других критических замечаний на проекты законов от первого зампреда Комитета по аграрно-продовольственной политике и природопользованию Совета Федерации Сергея Лисовского. Из этих документов видно, что законопроекты, кстати, внесенные в ГД президентом, серьезно противоречат друг другу, а самое главное — оставляют массу лазеек в предлагаемых запретах. Опрошенные «МК» эксперты также считают, что в нынешнем виде законопроекты будут абсолютно бесполезными. Если, конечно, президент на самом деле преследует цель вывезти из-за границы накопленные там богатства «слуг народа». Вероятно, Владимир Путин просто предупреждает подчиненных об опасностях офшорных счетов.

Дырявые законы

Идея о запрете на зарубежную собственность для высокопоставленных чиновников и депутатов появилась еще год назад, на фоне активно муссируемой темы о введении налога на роскошь. Первоначально предлагалось заставить «слуг народа» отказаться вообще от всех видов «забугорного» богатства, включая недвижимость. Но затем вышло послабление — и в первом, еще депутатском законопроекте, одобренном в первом чтении в декабре 2012 года, необходимость избавиться от заграничных апартаментов и вилл уже не значилась.

В феврале этого года уже планировалось второе чтение депутатского законопроекта, за прохождение которого через ГД отвечал Комитет по безопасности и противодействию коррупции. Его председателем, как известно, является Ирина Яровая. Однако 11 февраля в Госдуму поступили 2 президентских законопроекта (см. справку «МК»), а также многочисленные поправки в думский документ. 22 февраля они прошли второе чтение. До 11 марта по думскому регламенту закончился срок сбора поправок. В итоге в апреле должно слушаться сразу три разнородных законопроекта по запрету зарубежной собственности для чиновников.

Это само по себе вызывает недоуменные вопросы. Тем более что ни Яровая, ни представители кремлевской администрации так и не удосужились объяснить, зачем было вбрасывать в Госдуму параллельные законопроекты, а не дорабатывать, например, думский вариант. К тому же до сих пор ни в комитете Яровой, ни в целом в Госдуме не могут разъяснить, какие, собственно, поправки ко второму чтению были внесены, какие из них отобраны комитетом и когда, наконец, будет само второе чтение.

Пришлось обратиться к первоисточникам — как к текстам президентских законопроектов, так и к тем поправкам, которые не сгинули в недрах комитета Яровой. Например, к поправке первого зампреда Комитета по аграрно-продовольственной политике и природопользованию Совета Федерации Сергея Лисовского. Сенатор заметил необъяснимое противоречие между законопроектом, вносящим изменения в закон о правительстве, и таким же документом, посвященным более низкопоставленным чиновникам.

А именно: членам правительства запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, и иметь государственные ценные бумаги иностранных государств, облигации и акции иных иностранных эмитентов на праве собственности (см. справку «МК»). Тогда как их подчиненным, а также депутатам, сенаторам, членам совета директоров ЦБ, замам генпрокурора, как и ему самому, аудиторам Счетной палаты и пр., естественно, все это тоже запрещается.

Но, как считает Сергей Лисовский, дополнительно отказывается в праве владеть всеми оставшимися видами ценных бумаг иностранных эмитентов (прежде всего производных), включая опционы, фьючерсы, свопы, ипотечные ценные бумаги, чеки, векселя. Тогда как членам правительства фактически оставляется возможность оставить в своей собственности все эти так называемые деривативы.

Особое отношение к министрам было сделано за счет буквально четырех слов, если верить анализу Лисовского. В законопроекте обо всех лицах, которым запрещается иметь финансовые средства за рубежом, записано: запрещено «иметь государственные ценные бумаги иностранных государств, облигации и акции иных иностранных эмитентов на праве собственности (далее — ценные бумаги иностранных эмитентов)...» А в поправке к закону о правительстве последних скобок просто нет.

Поэтому Лисовский полагает, что членам правительства «запрещено иметь в собственности только государственные ценные бумаги иностранных государств, акции и облигации и не запрещено иметь в собственности другие ценные бумаги». А иным категориям должностных лиц — запрещено владеть всеми ценными бумагами без исключения.

Лисовский требует от комитета Яровой разобраться с этой ситуацией. И если речь зашла о запретах на зарубежные счета и акции, то они должны быть одинаковыми для всех. «А кого приравнять к кому — все иные категории к членам правительства или членов правительства ко всем иным категориям — может решить президент», — недвусмысленно заключает Лисовский.

Впрочем, как считают эксперты «МК», скобки (далее — ценные бумаги иностранных эмитентов) из законопроекта про всех чиновников ничего на самом деле не решают. Более того, если перед ними нет полного и закрытого перечня ценных бумаг, которым чиновникам нельзя более владеть, то это означает лишь сокращенное упоминание перечисленных в законе акций и облигаций. То есть речь идет опять же только об акциях и облигациях. Всеми остальными ценными бумагами можно владеть и министрам, и их подчиненным.

В общем, сплошные законодательные дыры, позволяющие высокопоставленным госслужащим продолжить оперировать всей своей собственностью за рубежом. Правда, это будет несколько осложнено тем, что придется в некоторых случаях доверяться топ-менеджерам зарубежных трастовых компаний, куда от греха подальше российским чиновникам придется перевести все свои ценные бумаги и вклады. Но это уже индивидуальный выбор.

Дырявая защита

Неопределенность с окончательным запретом на зарубежную собственность вряд ли можно объяснить лишь волокитой в комитете Яровой. Наверняка в самой президентской администрации нет окончательной ясности, как это делать и с какой целью.

Первое, что напрашивается, — это следование популистскому курсу президента. Он перед переизбранием обещал бороться c коррупцией и ввести налог на роскошь. Последний уже дошел до Госдумы в виде законопроекта об удвоении ставок транспортного налога на авто, стоимость которых превышает 5 млн рублей. В 2014 году начнет вводиться налог на недвижимость, согласно которому с квартиры рыночной стоимостью в $1 млн придется в год платить государству до $12 тыс.

Почему бы не заставить слуг народа избавиться и от зарубежной собственности? Тем более что, согласно законопроектам, это придется сделать за три месяца? А значит, потери неизбежны. Будет кому довольно потирать руки.

Однако, с другой стороны, чиновникам разрешили оставить в собственности недвижимость (надо только ее задекларировать и указать источники ее приобретения), а наказание за неперевод денежных средств на родину минимальное — всего лишь увольнение с работы.

Конечно, все равно появляется масса проблем с оплатой коммунальных счетов, с выгодной продажей акций и т.п. Не случайно из Госдумы и Совета Федерации уже потянулись люди на выход. Как утверждают правительственные источники, далеко не все члены правительства (например, первый вице-премьер Игорь Шувалов, жена которого совершенно официально отчитывается о сотнях миллионов ежегодных доходов) готовы остаться в Белом доме на Краснопресненской набережной после принятия соответствующих законов.

Но все равно замах был изначально явно больше. А теперь получается, что все можно надежно перепрятать, если, конечно, не придумают еще что-то драконовское.

Так зачем весь сыр-бор? Вероятно, истинная причина появления этих законопроектов совсем другая. Путин не ставит задачи полной национализации элиты с целью доказать ей наконец, что нужно брать по чину. А наоборот, ее же и защищает от конфискации ее же собственности за рубежом. Как это было только что сделано на Кипре. Правительство, как известно, готово помочь лишь госкомпаниям. Остальным придется смириться с потерей части вкладов. Так лучше сразу же не рисковать, чем «потом пыль глотать», доставая последние деньги.

А тут еще «акт Магнитского», согласно которому не только не пустят в Америку, но могут лишить и местных счетов. Да еще под конец ими и пошантажировать.

Так что русские чиновничьи капиталы из-за границы скорее выталкивают западные правительства и банковские регуляторы (опять же достаточно вспомнить решение ЕС по Кипру), чем Президент России. Но с оформлением правильного решения торопиться явно не стоит. Так же, как с переводом капиталов на родину.


Константин Смирнов 

Эксперты «МК»:

Сергей ЛИСОВСКИЙ, первый зампред Комитета по аграрно-продовольственной политике и природопользованию Совета Федерации:

— Поправку я подал в срок, но пока профильный комитет ее не рассматривал. Суть в том, что всем чиновникам, кроме членов правительства, запрещено владеть иностранными ценными бумагами. А последним — только иностранными государственными ценными бумагами. Это сделано не случайно. А, скажем так, для воровства. Я считаю, что если все равны, то для всех должны быть равные условия.

Официального отклика на мою инициативу пока не последовало. Но, честно говоря, я его и не жду. Когда правительство хочет провести свою инициативу в определенном виде, оно не откликается, а просто тихо гнобит подобные поправки. Эту ситуацию, конечно, нужно высвечивать.

Конечно, лазеек в этих законопроектах масса. Но я решил взять конкретно этот момент, чтобы с чего-то начать. Потом будем двигаться дальше.

Вячеслав ЛЕОНТЬЕВ, управляющий партнер адвокатского бюро:

— Разница между запретом для членов правительства и для всех остальных чиновников в двух законопроектах действительно есть. Но, думаю, это технические недоработки, которые будут устранены по ходу работы над документом.

Есть разные техники написания нормативных актов. Речь в данном случае идет о норме, которая носит исчерпывающий характер, — это закрытый перечень финансовых активов, которыми не могут владеть чиновники. Если документ оставят в нынешнем виде, то в предлагаемую редакцию придется постоянно включать новые виды ценных бумаг по мере появления новых финансовых инструментов. Придется постоянно обращаться за разъяснениями. Грубо говоря, закон не будет работать, если никто не будет знать, как его применять. Возможно, такой дефект закладывается в текст документа умышленно.

Есть техника, которая запрещает владение иностранными ценными бумагами в принципе. Можно написать «запрещается владеть любыми ценными бумагами, эмитентами которых являются иностранные компании». В таком случае будет понятно, что запрещена покупка любых ценных бумаг.

Впрочем, сейчас все чиновники, являющиеся акционерами тех или иных компаний, при вступлении в должность передают принадлежащие им акции в управление и формально не имеют отношения к этим фирмам. Необходимо уточнить текст в части формулировки владения, ведь вполне возможно иностранное имущество передать в трастовую компанию и назначить бенефициарами детей или себя. Многие так и делают. Такая компания все доходы от такого имущества перечисляет своим бенефициарам. Так что запрет, устанавливаемый предлагаемым законом, смогут легко обойти заинтересованные в этом чиновники — с помощью несложных юридических инструментов.

Учитывая, что максимальная ответственность за наличие имущества в иностранном государстве — увольнение, то, скорее всего, эта мера останется декларативной.

Россия не ратифицирует ст. 20 Конвенции ООН по борьбе с коррупцией, которая устанавливает, что незаконное обогащение является преступлением, т.е. если кто-либо не может показать легальные источники дохода, за счет которого было приобретено имущество, то такое лицо считается преступником, и это уголовно наказуемо. Сегодня многие чиновники тратят в сотни раз больше официальных доходов, но сам факт расходов не является основанием для проведения проверки и привлечения к ответственности.

Игорь НИКОЛАЕВ, директор департамента стратегического анализа компании ФБК:

— Если чиновники и хранят активы за рубежом, то хранят как раз в государственных ценных бумагах, облигациях и акциях. Производные финансовые инструменты и все прочее в данном случае не так важны. Иногда непонятно, как ими вообще можно владеть.

Пользоваться будут другим. Дело в том, что существует достаточно много легальных механизмов, чтобы спрятать свои деньги. Есть, например, трастовое управление. Можно также просто купить сберегательный сертификат. А это даже не требует открытия банковского счета, если он выписан на предъявителя. Никто не сможет узнать, что у вас есть активы за рубежом. А по нему можно и неплохой процент получить. Есть еще анонимные депозиты. В общем, масса способов — включая самые экзотические и не вполне легальные.

Какие выводы можно сделать? Принятие этого закона станет сигналом «сверху» для некоторых чиновников: не «светите» свои капиталы. Не надо делать так, как с квартирами. Все же в Интернете видно. А подобные скандалы — это удар по репутации. Если отдельные чиновники этого не понимают, то их таким вот образом поправляют. Главное, чтобы никто не узнал. А так — имейте на здоровье.

Константин ТРАПАИДЗЕ, председатель коллегии адвокатов:

— Если говорить с юридической точки зрения, то запрет должен подразумевать все формы активов, иначе он будет неполным, и в этом случае останется большое количество лазеек.

Впрочем, даже в случае упоминания всех видов активов ими можно управлять и владеть через подставных и аффилированных лиц, различные формы доверительного управления, а также иные схемы. Правда, они менее эффективны и менее защищены с точки зрения возможной утраты.

Если не будет выстроена система антикоррупционной борьбы и государственной безопасности, отдельные инициативы так и останутся отдельными, и чем выше будет ранг государственного чиновника и аффилированность его с финансово-олигархическими группами, тем проще будет обойти любые запреты, особенно на принципах скрытого управления и владения активами. Известны случаи, когда номинальные держатели владеют активами в интересах других лиц, наделенных властью, как в настоящем, так и в прошлом, без всяких «документов».

СПРАВКА «МК»:

Как президентские законопроекты противоречат друг другу:

Проект Федерального закона №220666-6 «О внесении изменения в статью 11 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации:

– Члены Правительства Российской Федерации не вправе ... открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и иметь государственные ценные бумаги иностранных государств, облигации и акции иных иностранных эмитентов на праве собственности. Данный запрет распространяется на супруг (супругов) и несовершеннолетних детей членов Правительства Российской Федерации.

Проект Федерального закона №220675-6 «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и иметь ценные бумаги иностранных эмитентов»:

Статья 1

- Настоящим Федеральным законом ... устанавливается запрет лицам, принимающим по долгу службы решения, затрагивающие вопросы суверенитета и национальной безопасности Российской Федерации, открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и иметь государственные ценные бумаги иностранных государств, облигации и акции иных иностранных эмитентов на праве собственности (далее -ценные бумаги иностранных эмитентов)...

Статья 2

- Запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и иметь ценные бумаги иностранных эмитентов:

1) лицам, замещающим (занимающим):

а) государственные должности Российской Федерации;

б) должности первого заместителя и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации;

в) должности членов Совета директоров Центрального банка Российской Федерации;

г) государственные должности субъектов Российской Федерации;

д) должности федеральной государственной службы, назначение на

которые и освобождение от которых осуществляет Президент Российской

Федерации, Правительство Российской Федерации или Генеральный

прокурор Российской Федерации;

е) должности в государственных корпорациях (компаниях), фондах и

иных организациях, созданных на основании федеральных законов,

назначение на которые и освобождение от которых осуществляет

Президент Российской Федерации или Правительство Российской

Федерации;

2) супругам и несовершеннолетним детям лиц, указанных в пункте 1 настоящей части