Денег муниципалитетам не дадут, но прямые выборы мэров — отменят

МСУ: местное самоуправление на три буквы

10.04.2014 в 17:47, просмотров: 7902

На экранах — Украина и Крым, однако тысячи российских политиков сегодня больше волнует грядущая «земская реформа». Поправки в Закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» обсуждаются в эти дни в Госдуме. «Земства» по всей стране ждут от этой реформы ясности в вопросах разграничения полномочий и формирования бюджетов. Заявленная задача — «приблизить власть к народу», в соответствии с последним Посланием президента Путина Федеральному собранию. Но главная «фишка» реформы — отмена выборов мэров городов. Очень актуально после того, как оппозиция начала брать миллионники: в Екатеринбурге — Евгений Ройзман, в Новосибирске — Анатолий Локоть... «МК» проанализировал поправки в 131-ФЗ и мнения о законопроекте — и пришел к неутешительным выводам: вместо назревшей реформы мы рискуем получить всего лишь еще одну «отвертку» для точечной настройки вертикали власти.

Денег муниципалитетам не дадут, но прямые выборы мэров — отменят
Рисунок Алексея Меринова

СПРАВКА "МК"

Местное самоуправление России представлено городскими округами, муниципальными районами (они объединяют городские и сельские поселения) и внутригородскими территориями (в Москве и Санкт-Петербурге). Городских округов — 519, среди них — столицы 79 из 83 регионов. Муниципальные советы городов сейчас избираются населением, а мэры в половине городов избираются населением, а в половине — депутатами муниципальных советов.

Законопроект, внесенный от имени группы депутатов из разных фракций (кроме «СР»), предлагает несколько нововведений. Одно из основных — наделение региональных властей правом своими решениями делить города на внутригородские районы. Выборы депутатов в этом случае будут проводиться только в советы этих районов, а мэра изберет городской совет, составленный из делегатов советов внутригородских районов. «Местная власть должна быть устроена так, чтобы любой гражданин мог дотянуться до нее рукой» — говорится в пояснительной записке к законопроекту: органы самоуправления крупных городов от народа оторвались, слабо контролируются городским сообществом, считают авторы; новая схема позволит избавиться от этого недостатка.

«Никаких ограничений, которые помешали бы принять законопроект в весеннюю сессию, нет», — заверил корреспондента «МК» первый замглавы фракции «Единая Россия», один из авторов инициативы Вячеслав Тимченко (под ней стоят подписи большой группы депутатов). «Это закон совместного ведения, он требует 30-дневной рассылки в регионы до первого чтения и 30-дневной рассылки перед вторым чтением, все сроки будут соблюдены», — сказал он. Думский Комитет по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления обсудит документ 11 апреля. Первое чтение пока намечено на 15 апреля.

«В том, что он будет принят и быстро пройдет второе и третье чтения, лично у меня нет никаких сомнений, особенно с учетом субъектов законодательной инициативы (документ был подготовлен рабочей группой по реформированию МСУ, созданной по поручению президента. — «МК») и общей политической ситуации в стране», — полагает вице-спикер Николай Левичев («СР»). Он считает, что число выборов может сократиться уже к Единому дню голосования 14 сентября.

А вот г-н Тимченко не берется утверждать, что все произойдет так быстро: «Никто никого не заставляет. Законопроект, который мы обсуждаем, лишь дает такую возможность, не более того». К тому же субъекты Федерации смогут установить свои сроки перехода когда захотят: или сразу же, или с 2015-го, 2017-го или даже 2018-го годов, говорит единоросс…

14 апреля в Госдуме пройдут парламентские слушания, на которых будут обсуждаться проблемы развития местного самоуправления в России. Профильный комитет, готовясь к ним, запросил материалы у Министерства регионального развития (оно обобщило предложения, поступившие из регионов) и Министерства финансов. «МК» изучил эти документы — и вот что выяснилось.

Где деньги, Зин?

Минрегион основной проблемой местного самоуправления называет «несоответствие доходов муниципальных образований расходным обязательствам местных бюджетов». За 10 лет с момента принятия Закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ» перечень вопросов местного значения в нем вырос в полтора раза, а дополнительные источники доходов за органами местного самоуправления не закреплялись. В итоге «собственных доходов не хватает на осуществление даже минимально необходимых мероприятий по решению вопросов местного значения», «особенно остро стоит эта проблема для сельских поселений».

Мало того, что денег нет — так вдобавок порой непонятно, на что именно их нет! Минрегион констатирует проблему: закрепление за органами МСУ «полномочий или несвойственных им, или одних и тех же за муниципальными районами и поселениями», а также использование при определении сути этих полномочий расплывчатых формулировок вроде «организация деятельности», «участие», «создание условий», «содействие». В предложениях, присланных в Госдуму из Волгоградской области, приводится пример: есть такое полномочие — «создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселений услугами культуры», и в разных МО оно может подразумевать разное: содержание Дома культуры, организацию гастролей театров, предоставление льгот по оплате коммунальных услуг библиотекам, музеям…

Минфин тоже главной проблемой считает нехватку у муниципалитетов денег. Лишь 43% их собственных доходов составляли в 2013 году налоговые поступления, кредиторская задолженность за прошлый год выросла почти на 20%, а долг — почти на 18%.

Минрегион, обобщив предложения с мест, предлагает увеличить отчисления с налога на доходы физических лиц в местные бюджеты и продумать механизм, который позволял бы перечислять его по месту жительства, а не по месту работы налогоплательщика. Плюс радикально сократить льготы, который федеральные законы устанавливают на налоги, идущие в местные бюджеты, ввести единый налог на недвижимость взамен отдельных налогов на землю и жилье…

Но в поправках к обсуждаемому законопроекту обо всем этом НИ СЛОВА не говорится. Более того, пояснительная записка честно предупреждает: «Положения законопроекта не затрагивают вопросов совершенствования правового регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления. Данные вопросы будут предметом регулирования других законодательных инициатив». Когда, каких?..

Минфин грозится ввести единый налог на недвижимость в 2015 году — с переходным периодом до 2020 года. Он даст в 3,5 раза больше средств МСУ, чем дают сейчас отдельные налоги на недвижимость и землю! — обещает финансовое ведомство. Между прочим, когда в 2003 году принимался тот самый 131-ФЗ, в который сейчас вносятся изменения, и депутаты, и эксперты говорили, что надо для начала четко разграничить полномочия между регионами и муниципалитетами и прописать в Налоговом и Бюджетном кодексах гарантии обеспечения этих полномочий деньгами. Но руки не дошли. «Вот примем, введем единый налог на недвижимость, который будет платиться исходя из рыночной стоимости земли и построек на ней, — муниципалитеты заживут!» — говорил тогда Минфин.

Прошло больше 10 лет. Налог так и не введен. В прошлом году совсем уж было решились — но передумали. А сейчас, в ситуации экономического кризиса, за это и взяться-то страшно…

Принимать нельзя обсудить

Что касается ревизии полномочий — эта задача поставлена президентом, правительство даже приняло в конце прошлого года специальную программу, рассчитанную «на период до 2018 года».

И Минрегион, и Минфин предлагают некоторые организационные изменения, аналогичные тем, что прописаны в законопроекте: формирование советов муниципальных округов только из числа делегированных туда депутатов от поселений и «объединенные администрации» — когда органы МСУ района одновременно исполняют обязанности администрации того поселения, что является «столицей» района. Но про возможность отмены прямых выборов мэров крупных городов ведомства не говорят ни слова.

Возможны ли серьезные изменения при подготовке законопроекта ко второму чтению?

Николай Левичев уверяет, что фракция «СР» (она, скорее всего, в первом чтении законопроект не поддержит) непременно предложит убрать право субъектов Федерации отменять прямые выборы глав городских округов с делением на внутригородские округа. Вячеслав Тимченко считает, что ко второму чтению надо «уточнить переходные положения и более четко прописать варианты вступления в силу отдельных новаций». Каких? «Поступают предложения из регионов прописать порядок формирования представительных органов в организованных по-новому округах. Многие считают, что при этом должна учитываться численность населения в городских поселениях». Может быть, полагает он, будет разумно «дать субъектам Федерации право своими законами регулировать эти вопросы, но по общим правилам — например, что представительство одного поселения в совете муниципального района не должно превышать трети или половины от общего числа депутатов, чтобы не было такого, что от одного поселения 2 человека, а от другого — 20». Таких нюансов много, говорит единоросс.

Но концепция останется неизменной — в этом можно не сомневаться...

 

ИЗ ДОСЬЕ "МК"

Как лучше выбирать мэров: напрямую или из числа муниципальных депутатов? За полтора года мнение властей на этот счет изменилось.

В августе 2012 года за подписью премьер-министра Дмитрия Медведева в Госдуму был внесен законопроект, который предлагал сделать прямые выборы единственным способом наделения полномочиями глав МО, и внести соответствующие изменения в Закон «Об общих принципах формирования органов местного самоуправления». Инициатива была подготовлена «во исполнение Указа Президента РФ от 7 мая 2012 года №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственной власти». Действительно, в подписанном Владимиром Путиным сразу после инаугурации указе правительству поручалось «до 1 сентября 2012 года внести в Госдуму Федерального собрания РФ проект федерального закона, предусматривающего расширение перечня выборных муниципальных должностей»...

Удивительно, но факт: этот законопроект в Госдуме почти сразу положили под сукно, где он и лежит до сих пор, не дойдя до первого чтения. Видимо, в правительстве «не так» поняли поручение президента.

Отмена прямых выборов мэров и глав муниципалитетов: как это делается?

В поправках к 131-ФЗ этих слов нет. Все безобидно: вводится понятие «городской округ с внутригородским делением». Сейчас городские округа неделимы. Но на карте страны есть муниципальные образования с «матрешечной структурой» — они могут включать в себя более мелкие сельские и городские поселения. В таких «матрешках» представительные органы власти можно не выбирать напрямую, а назначать из числа мини-парламентов поселенческого уровня.

За примерами далеко в глубинку лезть не надо — взять хотя бы Люберецкий район Подмосковья, состоящий из пяти поселений: Люберцы, Малаховка, Красково, Томилино и Октябрьский. Каждое поселение избирает свой совет депутатов, который делегирует людей в общерайонный совет депутатов. Один депутат из числа такого «сборного» совета может являться еще и главой района. Дело электората — проголосовать на муниципальных выборах, а остальное депутаты решают между собой.После принятия поправок в 131-ФЗ такую схему можно будет применять в любом городе (кроме Москвы и Санкт-Петербурга). Хорошо это или плохо? Об этом «МК» поговорил с практиками муниципальной политики.

Владимир ЕФИМОВ, председатель Волгоградской облдумы:

— Надо, чтобы новый 131-й закон не решал только примитивную задачу смены управляющей команды, а давал реальные механизмы, позволяющие выстроить управление территориями. Любой политик трудно раскрывается в период выборов, он продает избирателям сладкую сказку. А потом наступают трудовые будни, и надо рассчитываться за обещания.

Еще один вопрос по реформе МСУ: кто будет оплачивать работу депутатов? У нас 8 районов в городе и 48 депутатов в гордуме — на профессиональной основе, то есть с зарплатой. Если в 8 районах сделать внутригородские округа и «местные» парламенты хотя бы по 20 человек — это уже 160 депутатов, из них 48 также составляют гордуму. Вопрос: у тех, кто является также депутатом гордумы, иной статус, чем у остальных? Кто всем им платит? Нельзя же поставить на «довольствие» все 160 человек. У нас и так в поселениях 80% средств уходит на содержание поселенческой Думы, и только 20% — на вопросы местного значения. Этот паритет нужно изменить!

Сергей ПАХОМОВ, глава Сергиево-Посадского муниципального района Подмосковья:

— Раньше я работал в Ивановской области, и этот регион первым перешел на выборы районных советов путем делегирования депутатов с муниципального уровня. У нас там вообще не осталось никаких выборов, кроме муниципальных. И было много позитивных отзывов: власть шустрее начала работать, местных царьков не осталось. Осознание того, что он может в любой момент быть отправлен в отставку, дисциплинирует чиновника.

Говорят, что есть межпартийная конкуренция. А я в Сергиево-Посадском районе избрался в феврале с результатом 77%, и это говорит, что немногие реально хотели победить. Мало желающих идти на выборы. А вот когда у нас выборы в Ивановской области остались только муниципальные, это очень серьезно подстегнуло интерес к ним. На 1580 вакантных мандатов (вместе со всеми деревнями) в среднем около 5 человек на место. Это хороший показатель.

Виктор СИДНЕВ, мэр Троицка (2003–2011), «Гражданская платформа»:

— По сути, нам предлагают на выборах мэров больших городов ввести систему, которая до 2012 года действовала на выборах губернаторов. Тогда президент вносил кандидатуру, депутаты голосовали. А тут кандидатуру будет вносить некая комиссия, половину которой назначает губернатор. По Конституции муниципальная власть отделена от государственной, а тут налицо прямое вмешательство госвласти в назначение власти муниципальной. Посмотрите на Москву и Санкт-Петербург: местное самоуправление сведено к минимуму. Когда региональная власть начинает регулировать местное самоуправление, то от него мало чего остается.

Петр МИЛОСЕРДОВ, координатор Совета муниципальных депутатов Москвы:

— Реформа 131-ФЗ назрела, потому как закон, к сожалению, не учитывает многих российских реалий. Вот пример: в Карелии существует Пряжинский район, численностью населения 15 тысяч, его столица — поселок Пряжа, численностью 4 тысячи. Так вот, и поселок, и район — каждый имеет своих депутатов, свои администрации. И это при том, что бюджет дотационный на 2/3! Вопрос: зачем? Еще пример: город Бронницы, подмосковный. 22 тысячи в нем живет. Это — полноценный городской округ. А вот Мытищи, с населением 180 тысяч, — всего лишь городское поселение с минимумом полномочий. Вопрос: почему?

Эти вопросы повисают в воздухе. Но что, предлагаемая реформа их решает? Появление внутригородских округов в региональных столицах вовсе не «приблизит местную власть к гражданам». Ее задача — лишить «рассерженных горожан» возможности напрямую выбирать себе городскую власть. В то время как для «приближения» стоило бы развивать ТОСы (территориальное общественное самоуправление), но они в России — фактически полумертвые.