Совместная деятельность государства и частного сектора, при которой власть решает общественные задачи, а бизнес получает прибыль, именуется государственно-частным партнерством, или ГЧП (запоминающаяся аббревиатура — ГКЧП без буквы “К”). ГЧП — это госзакупки и концессии, институты развития и технопарки, госкомпании и совместные предприятия.
Российское правительство вспомнило о формате ГЧП осенью 2004 г. и даже посвятило этому вопросу специальное заседание. Но нефтяное безумие тех лет отнюдь не способствовало развитию партнерства государства и бизнеса. Тем не менее кое-какие шаги были сделаны. О том, что из этого получилось, вы сейчас узнаете.
Инвестиционный фонд российской безалаберности
Многие формы ГЧП требуют финансовой поддержки государства, а значит, создания соответствующей инвестиционной госструктуры. В России такая структура под гордым названием “Инвестиционный фонд Российской Федерации” была учреждена 23 ноября 2005 г. Наполнение Инвестфонда (для краткости назовем его так) предполагалось за счет нефтяных сверхдоходов и сэкономленных (за счет досрочного погашения) расходов по государственному внешнему долгу. Средства же должны были направляться на софинансирование инвестиционных проектов, результаты которых со временем переходили бы в собственность государства, на оплату доли государства в уставных капиталах, а также на предоставление госгарантий.
Вроде бы все по уму: государство финансирует, бизнес строит, страна развивается. Но при создании Инвестфонда о таком пустяке, как поправки в более чем сотню законодательных актов, в правительстве, видимо, просто забыли. Действительно — деньги карман жгут, а вы тут со своими указивками. В итоге в 2007 г. из 265 млрд. рублей свободных средств вследствие нестыковок в законодательной базе было освоено всего 28,3 млрд. рублей. Причем 25 млрд. рублей ушло на создание впоследствии нашкодившего ОАО “Российская венчурная компания”.
Тем не менее Инвестфонд “со страшным скрыпом” все-таки заработал. На конец прошлого года при участии Инвестфонда в России реализовывалось целых 14 проектов: 5 из них связаны с Северо-Западным федеральным округом, а 4 из 5 — с развитием транспортной инфраструктуры Северной столицы и окрестностей. Как будто в тамошних местах дорог отродясь не было.
Справка “МК”:
Инвестиционные проекты, реализуемые в СЗФО при участии Инвестфонда (млрд. руб.)
Наименование Смета
1. Автодорога “Западный скоростной диаметр” (Санкт-Петербург) 212,7
2. Орловский тоннель под р. Нева (Санкт-Петербург) 31,7
3. Скоростная автодорога Москва—Санкт-Петербург на участке 15—58 км 66,2
4. Скоростное движение поездов Санкт-Петербург—Хельсинки 79,7
5. Реконструкция морского порта в Усть-Луге (Ленинградская область) 8,3
Источник: Минрегионразвития РФ.
В наши дни частные партнеры государства из-за кризиса вкладывать деньги не торопятся, основная часть их расходов почему-то отнесена ко времени окончания работ, а сметы растут год от года. Тем не менее государство у нас честное: в проекте бюджета-2010 на расходы Инвестфонда предусмотрено 33,9 млрд. рублей. При этом даже в Счетной палате не знают, на что пойдут средства.
Видя, как легко можно обогатиться за счет Инвестфонда, многие компании начали забрасывать Минрегионразвития просьбами о получении бюджетных ассигнований. В 45 заявках, поступивших в 2008 г., есть объективно нужные, но есть и такие, у которых коррупционные уши видны за версту. Вот лишь некоторые из таких “проектов”: строительство коттеджного поселка “Русская деревня” в Курске (цена вопроса для Инвестфонда — 465,7 млн. рублей), строительство животноводческого комплекса в Татарстане (514,8 млн. рублей), строительство завода по производству стеклотары (!) и развитие инфраструктуры г. Алексин Тульской области (992,8 млн. рублей). Стеклозаводик в Алексине за миллиард — это недорого, правда?
Федеральные целевые “черные дыры”
Что ни говорите, а Федеральные целевые программы (ФЦП) России нужны. Как другими способами профинансировать те направления ГЧП, что являются точечными приоритетами социально-экономического развития страны? Другой вопрос, кем и как ФЦП реализуются, а главное — каким образом финансируются.
По проекту федерального бюджета, в следующем году общий объем финансирования 53 ФЦП составит 730,9 млрд. рублей, или 7,4% всех государственных расходов. Кто будет против ФЦП “Жилище”, “Развитие образования в 2006—2010 гг.” или “Социальное развитие села до 2012 года”? Программы сверхактуальные, на них бы и направить все имеющиеся ресурсы.
На деле же происходит вот что. По ФЦП “Жилище” объем выделяемых средств по сравнению с этим годом снижен на 24,0%, ФЦП “Развитие образования в 2006—2010 гг.” недополучит 44,9%, и лишь финансирование “Социального развития села до 2012 года” останется на прежнем уровне. В целом же суммарные ассигнования на 53 ФЦП в 2010 г. уменьшатся на 19,1%. Напомним, что общий объем расходов бюджета-2010 в сопоставлении с расходной частью бюджета этого года практически не изменится.
По данным той же Счетной палаты, из 50 действующих ФЦП (3 ФЦП пока не прошли все необходимые согласования) по 39 объемы будущих ассигнований не соответствуют первоначально утвержденным параметрам. Причем по 35 из них финансирование предполагается меньшим, чем должно быть. Что дает прекрасный повод для срыва программ. В то же время по 4 ФЦП финансирование резко увеличено: прежде всего это “Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года” (рост на 50,6%) и “Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года” (рост на 47,7%). Граждане коррупционеры радостно поднимают бокалы за составителей бюджета.
Иногда встречаются и вовсе анекдотические ситуации. Например, в 2010 г. должно завершиться строительство комплекса “Парус” Всероссийского детского центра “Океан”. Для достройки необходимо 519,0 млн. рублей. Много это или мало — отдельный разговор, но в бюджете-2010 на эти цели предусмотрено... 12,0 млн. рублей. Будет ли в будущем году закончен новый комплекс детского отдыха — вопрос риторический. Хотя скорее всего кто-то уже отпечатал бланки путевок для ребятишек. На бюджетные деньги, конечно.
А теперь о более серьезных вещах. По данным Росстата, из 1396 объектов Федеральной адресной инвестиционной программы, предусмотренных к вводу в 2009 г., пока введено в эксплуатацию всего… 18 объектов. Все бы ничего, если б все 18 строек были сданы “под ключ”. Так нет — на полную мощность работают лишь 9. Кто за это ответит и ответит ли вообще — непонятно.
Зоны особой экономики
Задумка по созданию особых экономических зон (ОЭЗ) отличалась простотой: они должны были стать еще одним плацдармом для развития ГЧП. Мол, государство создает административную, финансовую, инфраструктурную почву, а бизнес буйно расцветает на благо Родины. Заметим, что в 1990-х годах в стране уже был опыт создания “свободных экономических зон”, которые в результате превратились во внутрироссийские офшоры. Кстати, некоторые нефтяные резиденты тех зон несколько лет назад переехали в другие зоны, правда, не свободные, а режимные, откуда не могут выйти до сих пор. В общем, при создании нынешних ОЭЗ все внимание акцентировалось не на налоговых льготах, а на инфраструктуре.
22 июля 2005 г. Госдума приняла Федеральный закон №116-ФЗ “Об особых экономических зонах в Российской Федерации” — и пошло-поехало. Не сказать, что ОЭЗ стали возникать как грибы после дождя, но по итогам 2008 г. 16 ОЭЗ все же состоялись, а количество резидентов в них составило целых 143 единицы. Для сравнения: в Китае только в сфере высоких технологий действует более 50 ОЭЗ, количество резидентов в них исчисляется десятками тысяч.
Показатели деятельности российских ОЭЗ
Показатель 2006 2007 2008 2009 (план) 2010 (план)
Количество резидентов (ед.) 12 53 143 327 510
Количество рабочих мест (ед.) 400 1200 5800 10 000 20 100
Объем инвестиций (млрд. рублей) 0 8 17 29 55
Объем продукции (млрд. рублей) 0 1 11 30 62
Источник: РосОЭЗ.
Показатели деятельности ОЭЗ более чем скромные, так что нет смысла приводить сравнение со всей экономикой — нулей будет слишком много. Лишь один пример: в России к концу прошлого года численность экономически активного населения составляла 75,8 млн. человек. Из них в ОЭЗ трудилось 0,008% занятых. Если уж решили огород городить, то не стоило путать саженцы с пугалами.
На сегодняшний день в России действуют четыре вида ОЭЗ: технико-внедренческие (4 шт.), промышленно-производственные (2 шт.), портовые (3 шт.) и туристско-рекреационные (7 шт.). Вам не кажется странным, что почти половина российских ОЭЗ созданы в сфере туризма, отрасли, способной развиваться и без государственной помощи? Вы будете еще больше удивлены, когда узнаете, что 2 туристско-рекреационные ОЭЗ (“Бирюзовая Катунь” в Алтайском крае и “Куршская коса” в Калининградской области) на местности совпадают с игорными зонами, отведенными для размещения казино и прочих приютов азарта. Как говорится, туристы — налево, игроки — направо.
Но есть еще более вопиющий факт: в богатейшем Краснодарском крае создана туристско-рекреационная зона “Новая Анапа”! Те, кто был в Анапе, знают: туристов обдирают там на каждом шагу, сервис на уровне 70-х, при этом налоги (официальные, конечно) платятся копеечные. Зато любой местный житель с удовольствием расскажет вам, кому из анапского или краевого начальства принадлежит вон та гостиница или вот этот санаторий. Да в Анапе нужно не туристско-рекреационную зону создавать, а прокурорскую спецоперацию проводить! Финансовые итоги которой позволят облагородить половину российского Черноморского побережья.
Промежуточный финиш развития российских ОЭЗ таков: бюджетных денег вбухано почти 30 миллиардов, отдачи пока практически никакой, а экономическая окупаемость должна наступить лишь к 2016—2017 гг. Если ничего не изменится, к тому времени ОЭЗ станут чемоданом без ручки — нести тяжело, а бросить... В общем, сами знаете.
Оазис Внешэкономбанк
На фоне вышеописанного бардака государственный Внешэкономбанк выглядит настоящим оазисом, где и специальный Центр ГЧП создан, и все проекты ориентированы исключительно на развитие и модернизацию коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры. Планы Внешэкономбанка по развитию ГЧП под стать проблематике: к 2012 г. кредитный портфель Внешэкономбанка не менее чем на 30% будет формироваться на условиях ГЧП, общая сумма кредитов ГЧП должна ежегодно прирастать как минимум на 50 млрд. рублей, каждый год будет реализовываться не менее 20—25 крупных отраслевых или региональных проектов.
Обсудим эффективность функционирования подразделений Внешэкономбанка, отвечающих за ГЧП, а также выясним долю финансового участия банка в тех 14 проектах, которые, по логике, должны финансироваться из Инвестфонда и негосударственных источников.
Участие Внешэкономбанка в осуществлении проектов, реализуемых за счет средств Инвестфонда
Объект ГЧП Доля финансирования ВЭБ, %
Строительство нового выхода на МКАД Федеральной трассы М1 Москва—Минск 45,6
Строительство скоростной магистрали Москва—Санкт-Петербург (15—58 км) 52,5
Строительство ж/д линии Элегест—Кызыл—Курагино в Республике Тыва 95,0
Развитие промышленного производства в Нижнем Приангарье 55,2
Источники: Минрегионразвития, Внешэкономбанк.
Вот кто фактически финансирует основные инфраструктурные проекты страны. Не Инвестфонд и не мифические частные инвесторы, испарившиеся с началом кризиса, а банк, который многие ругают за громоздкость и неповоротливость. Логично возникает вопрос: а нужен ли стране такой Инвестфонд, всю работу за который проводит другая организация? К тому же на дворе кризис, и часть выделенных Инвестфонду в бюджете-2010 33,9 млрд. рублей можно запросто сэкономить. За счет банковского профессионализма и компетентности. Как, оказывается, все просто.
* * *
В предложении выводить страну из кризиса с помощью государственно-частных партнерств нет ничего нового — это веками успешно зарекомендовавший себя способ развития экономики. Только проекты должны исчисляться не десятками, а тысячами, и участвовать в них должны не столько “приближенные к императору”, сколько малые и средние предприятия, разбросанные по всей стране. Дело — за созданием устойчивой политической и правовой среды, которая гарантировала бы предпринимателям стабильные условия работы не только на время “освоения” бюджетных средств, но на многие годы вперед. А для этого нужна сильная, патриотически настроенная государственная власть. Вот только когда она появится в России?
P.S. Во всех случаях, когда у частного сектора объективно не хватает ресурсов для решения задач, стоящих перед страной, например, для развития коммунальной или транспортной инфраструктуры, партнерство государства и бизнеса является оптимальной формой устранения проблем. И это не досужий вымысел, а многовековой, в том числе дореволюционный российский опыт.
В царской России развитие ГЧП наилучшим образом прослеживается на примере железнодорожных концессий. Если к концу 1850-х годов общая протяженность железнодорожных линий составляла всего 3 тыс. км, то за последующие 20 лет она увеличивалась на 1 тыс. км в год, и к началу Первой мировой войны эксплуатационная длина сети достигла 60 тыс. км. Для сравнения: в современной России с 1992 по 2008 год эксплуатационная длина железнодорожной сети уменьшилась на 2 тыс. км.
В наши дни в Великобритании проекты ГЧП обеспечивают 17% экономии государственного бюджета, в Канаде 20% всей новой инфраструктуры разработано, построено и управляется частным сектором, а во Франции два основных оператора ГЧП обеспечивают 60% переработки отходов, 62% водоснабжения и 75% городского центрального отопления страны. Занимательно, но любимая российским бомондом французская минералка “Перье” тоже является продуктом ГЧП. История этой ныне всемирно известной марки началась в 1777 г., когда братья Перье заключили с властями Парижа 15-летнее соглашение на добычу и поставку воды в некоторые районы французской столицы. Тот договор можно найти разве что в архивах, а минеральную воду — в любом крупном магазине.