В мае Государственная дума в который раз за последние одиннадцать лет отклонила законопроект «Об основах государственного регулирования тарифов на продукцию естественных (инфраструктурных) монополий». Представители правящей партии проголосовали за сохранение прежнего подхода, который является не чем иным, как системой «ручного управления». До сих пор в России не определен исчерпывающий список естественных монополий, не проведены различия между монополиями федерального и регионального уровней, не выработана четкая процедура индексации тарифов и установления их экономически приемлемого уровня. Это значит, что та система, которая в последние годы тормозит нашу экономику, сохраняется в неизменном виде.
Когда проект закона обсуждался в группе экспертов (там были представители Антимонопольного комитета, Министерства экономики и даже Счетной палаты), представитель Федеральной службы по тарифам сказал — и, видимо, не ошибся, — что его ведомство регулирует 10 тысяч (!) тарифов. Такое регулирование из центра — не только бюрократический произвол, но и насилие над экономикой, имеющей очень серьезные региональные особенности. Поддерживая ситуацию в прежнем виде, государство попадает в ловушку. С одной стороны, принято считать, что рост тарифов в конечном счете приводит к повышению доходов монополий, расширению их инвестиционного потенциала и развитию соответствующих секторов экономики. Однако если для примера взглянуть на показатели главного монополиста — «Газпрома», то картина выглядит нерадостно.
С 2005 года — устойчивое снижение добычи газа (-13%). За последние три года при росте тарифов на 30% снижение составило 5%. И хотя внутренние цены у нас вроде бы в три раза ниже экспортных, при сравнении их с уровнем доходов граждан тарифы на газ оказываются на уровне среднеевропейских и в 2,2 раза выше, чем в США! При этом значительная часть территории «энергетической сверхдержавы» и самого крупного мирового экспортера газа до сих пор не газифицирована. Курьезно, но факт: на Сахалине — новой нашей газовой провинции — предполагается строить очередную ТЭЦ... на угле. «Газпром» прозевал «сланцевую революцию», а морская платформа на «Приразломной» — это всего лишь списанная зарубежная. Картинка по другим естественным монополиям аналогична. И принятое в последний момент неуклюжее решение о замораживании тарифов от рецессии, к которой экономика шла последние годы, не спасло.
Нет сомнения, что спад инвестиционной активности в стране будет объясняться и тем, что монополии «зажали» свои инвестиционные программы. Хотя еще в 2006 году расчеты показали, что рост тарифов, которые запрашивает, к примеру, «Газпром», с лихвой компенсируется отказом от непрофильной деятельности.
Время радикально изменить подход к регулированию естественных монополий пришло давно. А горячие головы не устают повторять, что такие монополии должны быть чуть ли не ликвидированы. Но это попросту невозможно, да и не нужно. Подход авторов закона о регулировании тарифов основан на совершенно иных основаниях.
Во-первых, нужно провести инвентаризацию российских монополий и четко разделить их на монополии разного уровня: федеральные (к ним можно отнести и такие, которые действуют на территории трех или более субъектов Федерации), региональные и местные. Это упростит управление, практически лишив руководителей федеральных монополий необходимости «коммуницировать» с региональными властями (а точнее — диктовать последним свою волю), что снимет массу конфликтных ситуаций. Одновременно такое разграничение расширит полномочия региональных и местных властей, существенно увеличив их авторитет на местах и фактически выведя местные монополии из-под контроля Федеральной службы по тарифам, переподчинив их местным органам власти, — но и повысит ответственность последних.
Во-вторых, нужно определить общие принципы изменения тарифов на услуги монополистических структур. Тарифы следует утверждать до принятия федерального или местного бюджета на финансовый год, и действовать они должны в течение всего финансового года. При этом рост тарифов не должен превышать уровень инфляции предыдущего года. Монополия имеет преимущество перед частным сектором в силу своего монопольного положения — и должна «отрабатывать» это преимущество более низкими ценами на свою продукцию. Монополии в России — это подчас «системообразующие» предприятия, от которых зависит вся экономика страны, и поэтому рассуждения о «равнодоходности» экспортных и внутренних цен на газ или о сопоставимости цен на железнодорожные перевозки в России и Европе следовало бы забыть.
В-третьих, государство должно законодательно закрепить за собой и местными органами власти право контроля над монополиями. Посмотрите на зарубежный опыт! «Statoil», например, ежегодно выносит на рассмотрение норвежского парламента отчет о прибылях и убытках, а также проект своей инвестиционной программы, и его обсуждают с ничуть не меньшим интересом, чем государственный бюджет. Наше же «национальное достояние» не согласовывает свою инвестиционную программу даже в правительстве — ее там не более чем «принимают к сведению». Бюджеты и инвестпрограммы всех монополий России должны анализироваться — и даже аудироваться — законодательной властью тех уровней, к которым эти монополии отнесены. В этом случае в каждой части страны, в каждом городе люди будут понимать, кого они должны «благодарить» за повышение тарифов, за срыв программы газификации или несвоевременную перекладку теплоцентралей.
Впрочем, проблема монополий — это не только проблема государства, какой она является сейчас в России. И даже не только проблема бизнеса, на который эти монополии не слишком благоприятно влияют. Это проблема, которая прямо и непосредственно затрагивает все население страны — и поэтому она носит еще и политический характер.
Мне этот вопрос кажется принципиально важным по двум причинам.
Прежде всего это поможет предотвратить экономический коллапс в стране. Сегодня компаниями, которые выступают естественными монополистами, создается до половины российского ВВП. Если перевести это на русский язык, окажется, что почти 50% экономики не подчиняется рыночным законам и требованиям эффективности. В таких условиях рассчитывать на хозяйственный рост невозможно — и тут наша «правящая партия» вполне оправдывает свое название «медведей», задавая «медвежьи», т. е. понижательные тренды в экономике. Во всех успешных странах естественные монополии прекрасно вписаны в общую логику рыночной системы, а не подрывают ее.
Необходимо ввести деятельность монополий в сферу публичного обсуждения, что не оставит никого равнодушными. Чисто хозяйственно-управленческих взаимоотношений между правительством и естественными монополиями нет — последние политически гораздо влиятельнее. И без подтягивания парламента правительству не справиться с их лоббизмом. Сегодня власть на всех уровнях слабее естественных монополий, и они кулуарным порядком всегда добиваются своего, в то время как закон о тарифах мог бы сделать их подотчетными и запустить процесс цивилизованного согласования интересов монополий и потребителей их продукции — рыночного сектора экономики и обычных граждан.
Пока же, сознательно торпедируя все усилия по подчинению поведения монополий федеральному закону, «медведи» предпочитают вести себя так, как привычно вести себя медведям в дикой природе: сидя у полноводной реки, отточенным движением вылавливать из воды идущую на нерест рыбу. Но сегодня — и река грозит пересохнуть, и рыбы становится все меньше. Человек бы, заметив такое, сделал запруду, развел бы побольше рыбы, предпринял бы что-то еще.
Но так поступил бы человек. А медведь — тот просто уйдет с удачного когда-то места в другое, где можно не слишком-то напрягаться. И остается лишь сожалеть, что мы все, россияне, останемся там, где живем, — и еще долго будем исправлять последствия «медвежьей» политики.
