Eсли обычный мужчина должен за свою жизнь посадить дерево, построить дом и воспитать ребенка, то у лидеров нашей страны другая “суперзадача”: осчастливить государство Конституцией своего имени. У Ленина, Сталина, Брежнева и Ельцина это получилось. А вот Хрущев, Андропов и Горбачев не успели, хотя и очень хотели.
Завтра исполняется 10 лет со дня принятия “ельцинской” Конституции. А попытки даровать России новый Основной закон начались чуть ли не на следующий день после избрания Бориса Николаевича лидером Верховного Совета в 1990 году. Страсти по этому поводу разгорелись нешуточные. Отдельных чрезмерно возбужденных народных избранников президентским охранникам пришлось даже насильно выводить прямо из зала заседания Конституционного совещания. А среди простого населения объявлялись конкурсы: присылайте, мол, граждане, свои проекты Основного закона. Но, несмотря на бесчисленные совещания, прийти к согласию по поводу проекта новой Конституции все никак не удавалось. Сторонники Ельцина хотели одну Конституцию, а “фаны” спикера парламента Руслана Хасбулатова — чего-то совершенно противоположного.
В конце концов вопрос был решен волевым путем. Сразу же после неудачной попытки Верховного Совета объявить весной 2003 года импичмент Ельцин вызвал к себе вице-премьера Сергея Шахрая. Главному юридическому спецу Кремля было дано секретное поручение. Мол, у вас есть несколько недель. Подготовьте-ка за это время Конституцию.
Как это ни удивительно, но президентское задание было выполнено. Вместе с ныне покойным бывшим председателем Комитета конституционного надзора СССР Сергеем Алексеевым Шахрай заперся у себя в кабинете на Старой площади (до него там сидел Черномырдин, а после — сам Березовский). И вскоре на божий свет появился полностью готовый проект Конституции.
Десятилетний юбилей ельцинской Конституции (ельцинско-шахраевской) совпал со знаковым событием. Пропутинские силы получили в Думе абсолютное большинство и, следовательно, возможность кромсать Основной закон страны по своему разумению. Но вот стоит ли это делать?
С “отцом российской Конституции” Сергеем Шахраем я встретился на ступеньках одного из российских вузов.
“У меня был зачет”, — извинился за небольшое опоздание Сергей Михайлович. “Ну как, не слишком обижали студентов?” — поинтересовался я. “Да я же и сам студент. Вот решил получить еще и экономическое образование”, — ответил Шахрай.
За прошедшее десятилетие в жизни Сергея Шахрая многое поменялось. Из вице-премьера он превратился в лидера парламентской фракции. Затем была работа в Кремле юридическим советником премьера Примакова, замруководителя аппарата Счетной палаты. Не изменилось только одно: Сергей Михайлович по-прежнему убежден в качестве созданного им 10 лет назад документа.
— Сергей Михайлович, а Ельцин принимал какое-то личное участие в написании Конституции?
— В основном Ельцина интересовал раздел про президента, парламент и правительство. Поэтому главы 4, 5 и 6 он смотрел очень внимательно. Все остальное его не очень привлекало. В тот момент он довольно серьезно доверял нам как разработчикам. Нам удалось убедить его, что президент не должен возглавлять исполнительную власть, а быть главой государства. Но вот уговорить Ельцина полностью принять наши предложения по поводу полномочий президента у нас так и не получилось.
Нашу модель президентских полномочий мы с Сергеем Алексеевым между собой называли “моделью английской королевы”. Согласно этой модели полномочия президента довольно велики. Мы хотели, чтобы президент был прежде всего арбитром в случае конфликта между центром и регионами, а также между правительством и парламентом. Предусматривалось также, чтобы Дума давала согласие не только на назначение, но и на отставку премьера. Кроме того, по нашему проекту президент не имел права издавать нормативные правовые указы. Он не мог подменять текущую распорядительную работу правительства. Вот с этим Ельцин не согласился.
— Считается, что в Конституции полномочия президента чудовищно раздуты, а права парламента, напротив, сведены к абсолютному минимуму...
— Некоторые выражаются даже еще сильнее. Мол, Конституция предусматривает диктатуру президента. Но авторитарен вовсе не текст Конституции. Авторитарен менталитет в российском обществе, особенно в классе чиновников. Они всегда хотят иметь главного чиновника, создавать властные вертикали и получать поле для своей жизнедеятельности.
Проблема не в том, что у парламента нет полномочий, а в том, что он или ими не пользуется, или добровольно от них отказывается. Конкретный пример. Дума имеет право принимать законы, утверждать бюджет и контролировать его исполнение через Счетную палату. Контроль за исполнением бюджета означает очень сильный контроль над правительством. Но депутаты год за годом приостанавливают пункт Закона об оперативном контроле Счетной палаты за исполнением бюджета. Что это, если не добровольный отказ от своих полномочий?..
— А правда, что, не меняя Конституции, Россию можно из президентской республики превратить в парламентскую?
— Для перехода к системе правительства парламентского большинства действительно не надо менять Конституцию. Достаточно записать в Конституционный закон “О Правительстве РФ”, что президент вносит на рассмотрение Госдумы кандидата в премьеры от партии или коалиции, победившей на выборах, — и мы получим механизм формирования правительства парламентского большинства. Стоит ли это делать — вопрос другой. Впрочем, такие поправки не будут означать перехода от президентской к парламентской республике. Мне кажется, что, если в России построить парламентскую республику по типу, существовавшему в Италии, у нас будет полный бардак.
— А как вы тогда ответите на упрек, что Конституция носит слишком общий характер? Мол, каждый может ее толковать как его душе угодно...
— А мы и не хотели из Конституции делать устав гарнизонной службы. Мы действительно написали Конституцию как свод общих принципов и процедур. Рамочный характер Основного закона — это его большое достоинство. Вспомните, что Конституция принималась в очень тяжелой исторической ситуации. Достигнуть компромисса по тексту Основного закона часто было очень тяжело. Те вещи, по которым мы не могли прийти к согласию, мы оставляли на потом. В те годы подобный путь был единственно возможным. Но я не согласен, что каждый может толковать Основной закон по собственному разумению. В этом отношении у нас настоящая диктатура Конституционного суда. Только он может толковать Конституцию.
— Почему в Конституции записано, что Совет Федерации не избирается, а формируется? Ведь это словечко позволило превратить верхнюю палату парламента в посмешище...
— Если в наших условиях и Госдума, и Совет Федерации избираются прямыми выборами населения, то теряется функциональная разница между ними. Зачем тогда вообще нужны две палаты? Когда население напрямую избирает и губернатора, и сенатора, то в российских условиях это означает запрограммированный конфликт между двумя этими людьми. Сенатор тут же вступал в открытую борьбу за губернаторство. Получается не разделение властей, а двоевластие. Еще одна причина. Россия — государство сложное, федеративное. Для нашей страны жизненно важен механизм учета интересов регионов. Отсутствие подобного механизма приводило к тому, что в первой половине 90-х годов решения федерального центра очень часто игнорировались регионами. Как только лидеры регионов стали членами Сената и начали участвовать в принятии решений, подобные случаи прекратились... Что же до нынешней системы формирования Совета Федерации, то я считаю ее большой ошибкой.
— Есть мнение, что Конституция предоставила властям регионов слишком много полномочий...
— Мы вкладывали в Конституцию модель кооперативного федерализма. Что это такое? Кооперативный федерализм строится на осознанно очень большом поле совместного ведения между центром и регионами. Да, это трудно. Да, это поле для споров и конфликтов. Конечно, проще командовать, чем договариваться. Но уверяю вас: в данном случае игра стоит свеч.
Нас еще критикуют, что мы потеряли государственную власть на местах и дали гипертрофированно большие полномочия местному самоуправлению. Это крики безграмотных людей. Конституционный Суд давным-давно вынес решение: в каждом регионе может существовать два уровня власти — областной и районный, а дальше — местное самоуправление.
— Если бы у вас была возможность вернуться на десять лет назад, что бы в Конституции вы написали по-другому?
— Конституцию можно критиковать и за то, что она не поставила препятствия для дублирования функций правительства Администрацией Президента. Администрация может брать на себя не только политические и кадровые, но и распорядительные функции. Но эту проблему можно решить и не меняя что-либо в Конституции. Достаточно принять федеральный закон.
— Многие политики до сих пор убеждены, что результаты референдума 1993 года о принятии Конституции были подтасованы. Каков ваш комментарий?
— Я в это не верю. Но главное в другом. Действующая Конституция по-прежнему многим не нравится. Но она принята всеми политическими силами. По правилам этой Конституции прошли уже много раз парламентские и президентские выборы. А значит, легитимность Основного закона не подлежит никакому сомнению. Это обстоятельство, по моему мнению, перечеркивает все разговоры о фальсификациях.
— На сколько процентов, по-вашему, выполняются записанные в Конституцию нормы?
— Думаю, что Конституция реализована процентов на 55. В мире считается, что Основной закон реализован, если под него издано 6—7 тысяч законов. Сейчас принята примерно половина. Правда, среди этих законов около половины не соответствует Конституции. Но что поделаешь!
Особенно плохо, конечно, выполняется раздел о правах человека. Но вопрос о выполнении или невыполнении конституционных прав и свобод — это вопрос уже не законодательства, а реальной жизни, нашей правовой культуры и экономических возможностей государства.
— Даже если согласиться с вашей оптимистичной оценкой о проценте исполнения Конституции, какую пользу стране приносит столь малоэффективный Основной закон? Может быть, его основная функция — в создании видимости того, что Россия является правовым государством?
— Польза Конституции для страны огромна. После ее принятия политический конфликт с улиц и баррикад переместился в здание Конституционного суда и приобрел пусть острый, но юридический характер.
За последнее десятилетие у нас было несколько политических кризисов, попытки выразить недоверие правительству, попытки роспуска Госдумы... Но ничего не вылилось в стрельбу, как в 1993 году.
— Какие поправки, по-вашему, могут быть внесены в Конституцию в ближайшие годы?
— Я в принципе против ревизии Конституции. В нашем обществе еще не сложились традиции уважения к закону. Поэтому стоит только начать писать поправки к Конституции — доверие к Основному закону исчезнет совсем.
Самые опасные, на мой взгляд, шаги, направленные на отказ от федерализма и превращение России в унитарное государство. Для нашей страны это означает развал. Конечно, регионы какое-то время будут терпеть. Но напряжение будет накапливаться, и при ухудшении экономической ситуации неминуемо последуют взрыв и распад.
Сила России — в федерализме. Если власть будет распределена не только по горизонтали “парламент—правительство—суд”, но и по вертикали “центр—регионы”, есть надежда, что демократия у нас выживет.
— На Украине недавно стали поговаривать о необходимости избрания президента не населением, а парламентом. Возможно ли появление подобных инициатив и в России?
— Такие инициативы уже появляются. В основном они исходят от олигархов, которые озабочены созданием политических гарантий безопасности своей собственности и себя лично. Понятно, что прямые выборы президента представляют для них большую опасность. Ведь наш избиратель обычно “голосует сердцем”, а потому всенародно избранный президент может оказаться абсолютно самостоятельным и даже провести национализацию.
Чтобы устранить эту угрозу, олигархам надо отменить прямые президентские выборы и перейти к так называемой немецкой модели, когда президент избирается парламентом, а главной политической фигурой становится опирающийся на парламентское большинство премьер.
Но это будет чрезвычайно опасно для страны. Дух и буква Конституции не зря предполагают обязательные выборы президента населением. Вспомните: как только Президент СССР Михаил Горбачев побоялся идти на прямые президентские выборы, он тут же потерял легитимность, а затем — и страну.
— А разве после ареста Ходорковского подобная опасность со стороны олигархов не устранена?
— Дело не в персоналиях. Идеи-то остаются...
