Старт структурной реформе Российских железных дорог был дан
18 мая 2001 года, в момент выхода в свет Постановления Правительства РФ №384. По всем законам жанра ребеночек (читай – реформа)
уже должен был родиться и произнести первое «агу». Тем не менее этого не произошло. В чем же причина, задаются вопросом многие аналитики.
Государство
в государстве
Главная причина состоит в том, что появление нормативного документа оказалось преждевременным. И хотя необходимость реформы назрела уже давно, оказалось, что Программа структурной реформы застала всех заинтересованных лиц врасплох. Выяснилось, что субъекты рынка железнодорожных услуг (железные дороги, экспедиторы, отправители, получатели и пр.) предварительно не договорились о концепции данного документа. В содержании Программы чувствуется сильная рука бывшего руководства МПС России, сумевшего все-таки навязать всем остальным некоторые выгодные только железнодорожному ведомству концептуальные положения.
Можно утверждать точно: от того, как определяется цель структурной реформы на железнодорожном транспорте, зависит ее содержание и порядок осуществления. Постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2001 года №384 фактически не определяет экономической цели структурной реформы на железнодорожном транспорте. Сразу сложно ответить на вопрос: а зачем надо реформировать железнодорожный транспорт России? Что в его деятельности сегодня раздражает экономических субъектов страны? Почему этот вопрос не стоял на повестке дня пять или семь лет назад? Все дело в том, что после кризиса 1998 года не вполне законная деятельность МПС России вошла в противоречие с функционированием экономики страны в целом и ее внешнеэкономического комплекса, в частности.
Отрасль же долгие годы существовала как государство в государстве. За последние 10 лет в железнодорожном ведомстве фактически ничего не изменилось. Там использовались и используются директивные методы управления. Телеграммы и распоряжения руководства МПС России всегда имели преимущественную силу над федеральными законами и решениями судебной власти страны. Термины «МПС» и «железная дорога» воспринимались как единое целое, а весь железнодорожный транспорт был почему-то назван естественной монополией.
До сих пор МПС России не обращает внимания на обязательные для всех решения высших государственных органов власти. Например, еще 3 апреля 2001 года Постановлением президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации было признано незаконным взимание провозных плат за перевозку внешнеторговых грузов по ставкам так называемой Тарифной политики. И что же – МПС России подчинился решению высшего арбитражного органа страны? Конечно, нет. Внешнеторговые грузы, перевозимые в прямом железнодорожном сообщении, до сих пор таксируются по незаконным и, естественно, более высоким по отношению к общероссийским ставкам. Причем прекращение срока действия этих ставок первоначально планировалось на
1 апреля 2002 года, а потом почему-то было перенесено на конец года.
Балансируя на грани интересов
Оценить зарубежный опыт той или иной страны и возможность его применения к российским условиям можно лишь определившись со структурой рынка железнодорожных услуг.
А вот этого в ключевом постановлении как раз и нет. Однако большинство стран с рыночной экономикой уже прошли процедуры реформирования железнодорожного транспорта. В них есть много общего. Например, незыблемо разделение отрасли на составные части по типам рынков, по критерию возможности развития конкуренции. Например, одна из директив Европейского союза предписывает отделение инфраструктуры железных дорог от перевозочной деятельности. Это уже сделано в странах ЕС в целях увеличения прозрачности финансовой системы и для того, чтобы способствовать равноправному доступу к инфраструктуре железных дорог соседних государств-членов ЕС.
Или разделение функций государственного управления и регулирования и функций хозяйствующих субъектов на железнодорожном транспорте. Правда, ни в одной директиве ЕС такого не сказано. Просто в голову никому не может прийти, что в какой-либо стране министерство может заниматься хозяйственной деятельностью. Это аксиома в правилах ведения бизнеса и методах его государственного регулирования.
Структурная реформа должна удержать баланс интересов всех заинтересованных сторон. К таким сторонам следует отнести государство (управляемость отрасли и доходы от деятельности отрасли в виде налоговых отчислений в различные бюджеты), предприятия транспортной инфраструктуры (превращение МПС России в ОАО РЖД и сохранение контроля над отраслью), перевозчики и экспедиторы (получение прибыли), грузовладельцы (минимизация транспортных издержек, удобство работы с железными дорогами, юридические гарантии ответственности транспортных организаций). В ряду последних особо следует выделить предприятия внешнеэкономического комплекса страны.
Во всех странах мира государство сохраняет контроль над деятельностью естественно-монопольного сектора железнодорожного транспорта – предприятиями транспортной инфраструктуры. Во-первых, большая часть цены железнодорожной перевозки приходится на ее инфраструктурную часть. Во-вторых, потеря управляемости инфраструктурной деятельности приводит к разрушению единой транспортной системы любой страны. В-третьих, государство оставляет за собой право обеспечивать условия экономической безопасности страны.
Вагоны давай!
Сейчас огромное внимание уделяется вопросу, кто должен владеть подвижным составом? Этот вопрос решается в разных странах по-разному. Подвижной состав может принадлежать и предприятиям транспортной инфраструктуры, и перевозчикам, и экспедиторам, и грузовладельцам. Однако в последние годы наибольшее распространение получила деятельность транспортных лизинговых компаний. Они владеют подвижным составом и предоставляют его на правах аренды любому из субъектов рынка, перечисленных выше. Поэтому жестко указывать транспортным компаниям и заставлять их приобретать подвижной состав в качестве условия доступа на рынок транспортных услуг нецелесообразно. В первую очередь экономически. Всеми экспедиторами уже подсчитано, что брать в собственность вагоны, содержать и эксплуатировать их – невыгодно. И никакие инвестиционные скидки не возместят реальных потерь экспедиторов.
Отдельно следует сказать о так называемых операторских компаниях МПС. Как это ни парадоксально, но юридически их не существует. Российское гражданское право таких субъектов не знает и никогда не определяло. Однако железнодорожное ведомство продолжает выдавать сертификаты о присвоении отдельным компаниям статуса операторов. Сегодня следует говорить о будущих перевозчиках на российских железных дорогах. В первую очередь следует определиться с их статусом. На первом этапе структурной реформы перевозчики за плату будут принимать на себя ответственность в доставке груза от отправителя получателю, сняв эту ответственность с государства. Размер платы за услуги перевозчику будет определяться соотношением спроса и предложения на ту или иную услугу и зависеть от сложности и комплексности предоставляемых услуг.
Законотворчество
на скорую руку
Во всех странах является обязательным страхование ответственности экспедиторов и, главным образом, перевозчиков. Без страхового полиса, подтверждающего факт страхования ответственности перевозчика, а также видов рисков и размеров их покрытия, деятельность перевозчиков невозможна. Поэтому страховые компании становятся обязательными субъектами рынка железнодорожных грузовых перевозок.
Вопрос формирования грузовых тарифов решается в разных странах по-разному. Однако различие в уровне тарифов на аналогичные по грузу и его количеству внутренние и внешнеторговые перевозки недопустимо.
Вопрос правового обеспечения структурной реформы на железнодорожном транспорте является особо важным, а потому не требует спешки и суеты. В обстановке необыкновенной спешки пряли в начале 1998 года «новый» «Транспортный устав железных дорог РФ». Теперь говорят, что он уже устарел, и мы пытаемся так же быстренько, на скорую руку, принять еще один (теперь – новейший) закон, именуемый, однако, по-старому – Уставом железнодорожного транспорта.
Не определившись со структурой рынка железнодорожных услуг, нельзя принимать федеральный закон
«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О федеральном железнодорожном транспорте». Существующие определения транспортной инфраструктуры неточны и неполны. Поэтому нельзя торопиться с принятием изменений в данный закон и в закон «О естественных монополиях». Принятие федерального закона «Об открытом акционерном обществе «Российские железные дороги» вообще преждевременно. Отдельно следует упомянуть предполагаемое внесение изменений в федеральный закон «Транспортный устав железных дорог Российской Федерации» (теперь, может быть, УЖД РФ). Положения существующих проектов находятся в полном противоречии с нормами международного частного и публичного права, принятыми в Европе. Например, новый проект ТУЖД РФ никак не коррелируется с CIM-COTIF – т.н. Бернскими грузовыми конвенциями, которые в европейских странах регулируют международные грузовые железнодорожные перевозки.
Кадры решают все
И последнее. Программа структурной реформы не учитывает особенностей внешнеторговых перевозок железнодорожным транспортом. А ведь они приносят две трети доходов железных дорог. Компании, которые будут заниматься внешнеторговыми перевозками, должны соответствовать требованиям, предъявляемым внешними рынками, а именно условиям, срокам и ценам перевозки грузов вне пределов РФ. Их надо создавать на основе наиболее опытных и хорошо зарекомендовавших себя экспедиторов. К сожалению, проекты документов, подготовленные МПС России, совершенно не учитывают этот аспект. Единственное, что, естественно, повторяется, так это более высокие тарифы на перевозки внешнеторговых грузов.
