В большинстве случаев, услышав фразу «Он лоббирует…», человек отреагирует: «А, он дает взятку», «Да это же коррупция!» и так далее.
Лоббизм можно считать одним из важнейших признаков демократии. Это явление базируется на представлении о разнородности интересов в обществе. И чем больше существует групп интересов,тем сложнее им донести до государства свои проблемы.
Тут и появляется потребность в посредниках (медиаторах, лоббистах), которые смогут наладить диалог между группами интересов и компетентными ведомствами, принимающими решения в конкретной сфере.
Знать, на кого влиять
В тоталитарном государстве трудно предположить существование официальных структур, способных организовать появление того или иного решения абсолютно законными методами в обмен на официальную компенсацию. Поэтому в закрытом режиме влияние на эти решения идет по неофициальным, теневым каналам.
Учитывая этот многолетний опыт, не стоит удивляться негативному отношению к лоббизму большинства населения нашей страны.
Между тем цивилизованный лоббизм всегда подчиняется жестким правилам. Главное из них – использовать только законные методы. Поэтому лоббизм ни в коем случае нельзя приравнивать к подкупу и взяткам.
Лоббизм – это влияние на конкретных государственных чиновников (или конституциональные институты в целом), убеждение их в целесообразности принять то или иное решение. Высококлассный лоббист обладает для этого хорошими связями в государственных органах, умеет быстро находить необходимые контакты, а также очень хорошо убеждать.
Лоббизм – это всегда полноценная кампания, в которую втянуты и государственные структуры, и общественность, и некоммерческий сектор.
Это ни в коем случае не скрытые переговоры между друзьями, один из которых – высокопоставленный чиновник, а другой – олигарх, о том, чтобы обеспечить последнему преференции в интересующей его сфере.
Вот это – коррупция, пусть и основанная на межличностных отношениях.
Классический пример полноценной лоббистской кампании, проведенной по всем правилам PR, GR (взаимодействие с государственными структурами) и прочих новомодных технологий, – появление закона об обязательном страховании автогражданской ответственности (ОСАГО).
В процесс обсуждения были втянуты и правоохранительные органы, и ГИБДД, зафиксировавшая увеличение числа аварий, и общественные организации, ратовавшие за радикальное изменение взаимоотношений сторон в транспортном конфликте. И конечно, особенно энергично вели себя сами страховщики, в один голос заявлявшие о необходимости принять такой закон как основу перехода к цивилизованному страховому рынку.
В результате закон был принят. И только потом выяснилось, что в нем множество недоработок, и они немедленно начали проявлять себя в реальной жизни. Но дело было сделано: только за первый год сборы по ОСАГО составили 48,2 млрд. рублей, а общая рентабельность бизнеса выросла до 30%, сравнявшись с «нефтянкой» или металлургией.
Затраты на лоббистскую кампанию тогда оценивались в несколько сотен тысяч долларов. В дальнейшем они снизились, потому что страховому лобби приходится отражать разнообразные попытки внести в закон поправки.
Американская классика
Идеалом прозрачности и эффективности считается американский вариант лоббизма. Особенности американской системы превратили лоббизм в самостоятельный политический институт, подчиняющийся жестким внутренним правилам и законам. Основные из них – легальность и прозрачность.
Для того чтобы контактировать с государственными органами, лоббистская структура должна быть в обязательном порядке зарегистрирована у секретаря сената и у клерка палаты представителей. Без регистрации никакая лоббистская деятельность невозможна, даже если ты выступаешь как индивидуальный лоббист, а не представляешь конкретную фирму.
Акт 2007 года о прозрачности и подотчетности законодательной власти ввел для лоббистов обязательное ежеквартальное представление в секретариат сената сведений о клиентах и о размере денежных гонораров лоббистов. Нарушение правил для лоббистов может повлечь за собой штраф до 50 тыс. долларов или отказ в регистрации.
Сфера деятельности американских лоббистов крайне широка: от корпоративной до социальной, от нефтяной до пенсионной. Собственно говоря, лоббистская активность в той или иной сфере зависит от прочности положения и финансовых возможностей заказчика. Фактически американскую систему лоббизма можно приравнять к одному из элементов обязательной в демократическом государстве обратной связи – отражению результатов деятельности правительства с точки зрения общественных групп.
О возрастающей роли лоббистов свидетельствует рост их затрат на свои мероприятия. По данным Center for Responsive Politics, с 1998 года, когда Акт о раскрытии информации, регулирующий деятельность лоббистов, вступил в полную силу, расходы на лоббизм выросли почти в 2 раза.
Кроме того, акт способствовал дальнейшему расширению лоббистской деятельности и госслужбы, запретив членам Конгресса и госслужащим получение подарков больше чем на 100 долларов в год или не более 2000 долларов единовременно в качестве гонорара за публичное выступление.
Поэтому институт лоббистов как посредников между группами интересов и государством активно развивается. А параллельно с этим создается очередной миф о прозрачности и демократичности американской системы со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Не лыком шиты
В России процесс становления лоббизма можно отнести еще к дореволюционным временам. Тогда создавались различные консультативные советы, союзы предпринимателей и так далее, влиявшие на решения властей.
В XX веке публичная, прозрачная часть этого процесса была ликвидирована, а сам лоббизм низведен до уровня межличностных контактов с высокой коррупционной составляющей. Трансформация экономической системы в конце 1980-х – начале 1990-х годов активизировала интерес к этой проблематике. Укрепление слоя собственников требовало институционализации механизма взаимодействия бизнеса и власти и ликвидации практики сведения лоббизма к банальному взяточничеству.
Но отсутствие закона о регулировании лоббистской деятельности автоматически исключало возможность развития этого рынка в профессиональном направлении. Если бизнесу не удавалось решать свои проблемы самостоятельно, к лоббированию он привлекал общественные организации.
К числу таких лоббистов можно отнести Российский союз промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленную палату РФ, Федерацию профессиональных управляющих при ТПП РФ, движения «ОПОРА России», «Деловая Россия».
Сюда же можно отнести отраслевые ассоциации типа Ассоциации работников правоохранительных органов РФ, Ассоциации строителей России, Ассоциации международных фармацевтических производителей, Ассоциации российских банков.
Формально лоббирование чьих-либо интересов не входит в обязанности названных организаций. Формулировки, которые содержатся в их уставах, гораздо мягче: они подразумевают всестороннее консультирование заинтересованных сторон.
Особенность всех этих организаций – их некоммерческий статус. По российскому законодательству они не могут зарабатывать деньги на своей лоббистской деятельности. Это означает, что реальный уровень затрат на продвижение тех или иных решений остается за пределами контроля государства, оставляя решение этого вопроса на откуп самим лоббистам.
Видов и типов лоббизма существует немало. Их можно различать как в зависимости от объекта лоббирования (то есть на кого направлено воздействие – законодательный, исполнительный, судебный лоббизм), так и в зависимости от субъекта процесса (отраслевой, корпоративный, социальный, политический и так далее). Можно еще учитывать и технологии, применяемые в процессе организации кампании. Наиболее развит в нашей стране корпоративный лоббизм.
Сопоставление количества внесенных депутатами законопроектов и процента их принятия позволяет вывести топ-10 наиболее продуктивных лоббистов.
Самостоятельное участие бизнеса в лоббировании собственных интересов наглядно иллюстрируется постоянным присутствием в составе Государственной думы и правительства представителей бизнеса. В ГД четвертого созыва интересы предпринимателей представляли 35 человек, 23 человека сами являлись владельцами бизнесов. В целом около 130 человек имели опыт управленческой деятельности в сфере бизнеса.
В новом составе (пятого созыва) нижней палаты парламента интересы бизнеса представляют 133 человека, из которых являются крупными владельцами бизнесов 10 человек.
Обратный переход также не редкость, а скорее распространенная практика. Только в 2007 году из власти в бизнес перешли Андрей Шаронов (бывший заместитель министра экономического развития, возглавил ИК «Тройка-Диалог»), Андрей Дейнеко (глава департамента промышленности Минпромэнерго, возглавил металлургический дивизион группы «Мечел»), Анатолий Аксаков (бывший депутат Госдумы, возглавил Ассоциацию российских банков), Олег Вьюгин (бывший глава Федеральной службы по финансовым рынкам, возглавил МДМ-банк), и это далеко не полный список. Таким образом, бизнес по-прежнему предпочитает решать свои проблемы самостоятельно, редко отдавая влияние на процесс принятия решений «на сторону», специальным структурам.
Пример иного корпоративного лоббизма – решение о закреплении за «Газпромом» монополии на экспорт газа. Во время этой кампании ее организаторам, несомненно, удалось вписаться во внешнеполитический контекст и использовать преференции власти. Стоимость «вопроса» превышает 2,5 млрд. долларов. При этом введенная монополия наносит ущерб независимым производителям газа, в том числе крупнейшим нефтяным компаниям – «ЛУКойлу» и «Роснефти».
К удачным корпоративным кампаниям можно отнести изменение методики расчета чистой прибыли в интересах «Сургутнефтегаза», введение новой нормы в законодательство об акционерных обществах, позволяющей крупным собственникам принудительно выкупать оставшиеся акции, если они уже сконцентрировали в своих руках 90%, и так далее.
Отраслевой лоббизм развивается не менее бурно. Кампания по введению ОСАГО была как раз примером продвижения интересов игроков отрасли, а не конкретных компаний.
Солидарные действия компаний проявляются в том случае, когда требуется решение общей проблемы на государственном уровне. Если, конечно, речь не идет о подмене отраслевых интересов узкими целями одного или нескольких игроков. Что также бывает нередко: повышение акцизов для пивоваренной отрасли (в интересах производителей крепких алкогольных напитков), лоббирование нефтяниками дифференциации и – сейчас – снижение ставки НДПИ (налог на добычу полезных ископаемых).
Всем памятно повышение пошлин на ввоз автомобилей из-за рубежа. Национальные производители легковых автомобилей пытались тем самым решить свои проблемы и вынудить население покупать изделия отечественного производства.
В том же ряду запрет рекламы пива на внешних носителях и повышение акцизов для отрасли. Производители крепких алкогольных напитков начали наступление на пивоваров еще в 1997 году, когда добились исключения пива из списка безалкогольных напитков и усилили нажим после снижения потребления водки на фоне роста потребления пива.
Увеличение пошлин для украинских поставщиков труб было пролоббировано российскими металлургами исключительно с целью развития российской метал-лургической отрасли и прочее и прочее.
В отличие от корпоративного и отраслевого социальный лоббизм в России не развит. Надо признать, что эта сфера у нас в стране не привлекает такого объема финансовых средств, как в США. Поэтому на ведение крупных проектов, способных скорректировать те или иные принятые решения, банально нет средств.
Например, отсутствие ресурсов и навыков не позволило неправительственным организациям противостоять государству в установлении жесткого контроля над НКО, правозащитными и прочими организациями. Но профсоюзы, несмотря на близость позиции Федерации независимых профсоюзов России (ФНПР) к властным структурам, остаются реальной силой: в течение только 2007 года в России прошло не менее 40 акций, организованных профсоюзами, которые оказали определенное влияние как на работодателей, так и на местные власти.
Общественно-политический лоббизм стоит особняком. Здесь очень сложно провести границу между группами интересов и непосредственно лоббистами. Заинтересованными сторонами в этом случае выступают политические структуры, прежде всего партии и движения.
К числу наиболее заметных кампаний можно отнести изменение избирательного законодательства в 2005–2007 годах, призванное обеспечить доминирующее положение «партии власти» в декабре 2007 года и безболезненную передачу власти во время президентских выборов. Основным лоббистом выступала «Единая Россия», а субъектом была Администрация Президента, отслеживавшая и корректировавшая ход принятия поправок в соответствующие законы.
Демократия требует жертв?
Объем лоббируемых вопросов может составлять фантастические суммы, которые не могут не быть привлекательными для потенциальных участников легального рынка. Однако заинтересованных в создании механизма контроля лоббирования не находится. Почему?
Во-первых, в России просто отсутствует законодательная база, регулирующая процесс функционирования такой отрасли. Дискуссия вокруг разработки закона, который регламентировал бы лоббистскую деятельность, развернулась еще в 1990–1992 годах, в 1995–1996 годах к этому вопросу неоднократно возвращались. Один из вариантов закона «О регулировании лоб-бистской деятельности в федеральных органах государственной власти» Госдума даже приняла в первом чтении. Но дальше процесс не пошел.
Новую попытку добиться принятия закона предприняли депутаты от «Союза правых сил» в 2003 году, однако Правовое управление Госдумы дало отрицательное заключение, и процесс вновь отложили на неопределенный срок.
Нужно признать, что предложенный «правыми» законопроект был популистским и выглядел явно списанным с американского прототипа. Принимать его без блока антикоррупционного законодательства было бы бессмысленно – между лоббизмом и коррупцией проходит уж очень тонкая грань.
Как ни странно, но в появлении закона не проявили заинтересованности ни бизнес, ни власть. Возможно, потому, что первым в случае его принятия пришлось бы отказаться от практики прямого делегирования своих представителей во власть, вторым – умерить аппетиты и добровольно согласиться на контроль со стороны общества.
Во-вторых, проблема налогообложения, вернее, ухода от такового, являющаяся до сих пор «национальной особенностью» нашей страны. Потенциальный объем отрасли велик – в нынешнем состоянии рынок лоббистских (в том числе теневых) услуг оценивается некоторыми экспертами более чем в 1 млрд. долларов, а доходы бюджета от лоббистских фирм могли бы составить не менее 200–300 млн. долларов (6–7 млрд. рублей). Поэтому вряд ли можно ожидать, что при повальном стремлении уйти от налогов лоббисты с радостью начнут раскрывать свои доходы.
Тем не менее в нашей стране перспективы у превращения лоббизма в атрибут демократии и полноценный институт есть. Это зависит от желания лоббистов отобрать инициативу у корпораций и переключить на себя все те финансовые потоки, которые пока что распределяются теневым образом. Для этого придется преодолеть чудовищное сопротивление не только бизнеса, но и государства, получающего свой кусок пирога.
Но кто сказал, что лоббирование своих интересов – дело легкое?
Крупнейшие лоббисты России
