Лет сорок тому назад французский лидер генерал де Голль однажды в шутку пожаловался: “Как можно управлять страной, в которой свыше двухсот сортов сыра!”. Нынешним правителям России тоже сложно управлять своей страной. Только корень зла кроется в избытке не сортов сыра, а российских областей. Мол, 89 регионов даже запомнить сложно.
В конце минувшего года эту “беду” начали потихоньку исправлять. В небытие канул Коми-Пермяцкий автономный округ, решивший объединиться с соседней Пермской областью. Кто именно и как быстро последует примеру коми-пермяков, пока не совсем ясно. Но то, что их почин будет подхвачен, — несомненно.
Будет ли из этого толк? Здесь впору вспомнить еще одну шутку, очень популярную среди советских аппаратчиков в начале 60-х годов прошлого века. “Почему орел на гербе России двуглавый? А у него одна голова по промышленности, а другая — по сельскому хозяйству”. В то время обуреваемый идеями об “оптимизации системы регионального управления” Никита Хрущев решил создать во всех регионах по два обкома партии. Один — промышленный, второй — сельскохозяйственный. Результат был предсказуемо плачевным.
Подобных бесполезных, а часто даже вредных экспериментов с перекройкой границ регионов и механизмов их управления в нашей истории было предостаточно. Получится ли и в этот раз “как всегда”? Или ради разнообразия удастся сделать “как лучше”? Мнения экспертов на этот счет диаметрально противоположны.
Микстура от дефолта
В 1934 году с карты мира исчезло независимое государство Ньюфаундленд. Нет, эту бывшую британскую колонию никто не завоевал. И ее не постигла участь Атлантиды. Просто в Ньюфаундленде случилось полное государственное финансовое банкротство, или, иными словами, дефолт. В России, помнится, в этом случае всего лишь поменяли правительство и девальвировали национальную валюту. Но ньюфаундлендцы решили прибегнуть к более радикальному средству: отказались от независимости. Сначала страной управлял британский губернатор. А потом Ньюфаундленд присоединили к Канаде. И финансовые проблемы этой территории были блестяще решены. Сегодня уже ничто в этой процветающей провинции не напоминает, что когда-то она обанкротилась.
В России тоже полно регионов, балансирующих на грани финансовой несостоятельности. Взять, например, Курганскую область. Официальная статистика, может быть, выглядит не так уж и плохо. Но московские эксперты считают, что самостоятельно вылезти из долговой ямы этот регион уже вряд ли сможет. Поэтому есть идея разделить его между соседними богатыми областями: Свердловской, Челябинской и Тюменской.
Если в 20-е годы отдельные граждане ударяли автопробегом по бездорожью, то сейчас некоторые обитатели российских коридоров власти хотят бороться с региональным сепаратизмом с помощью слияния территорий. По данным “МК”, сейчас на рассмотрении в Администрации Президента находится проект о слиянии Калининградской и Ленинградской областей. Аргументация авторов этой задумки весьма проста. В отрезанном от остальной территории России анклаве неизбежен рост сепаратистских настроений. Мол, зачем нам эта Россия? Мы лучше будем интегрироваться в соседний Европейский союз. А если лишить Калининградскую область самостоятельности, то мнение “аборигенов” перестанет быть важным.
При всей внешней привлекательности этой идеи, она относится к разряду тех “лекарств”, которые переводят болезнь из разряда легких в супертяжелые. Проблема регионального сепаратизма в Калининградской области действительно имеет место. Уже сейчас областные чиновники и парламентарии открыто говорят: регион у нас нестандартный, и нам нужны особые полномочия. Но предложенный метод решения проблемы способен лишь завести ситуацию в тупик. Контроль центра над Калининградом фактически усилен не будет. Все силовые структуры области и так находятся под плотной опекой Москвы. А вот резкая отрицательная реакция со стороны калининградцев гарантирована. И идеи сепаратизма мгновенно завоюют огромную популярность.
Примерно то же самое можно сказать и об обсуждающейся сейчас идее объединения Чечни и Ингушетии. По мысли авторов задумки, “преданные России” ингуши в рамках единого региона будут положительно влиять на сепаратистски настроенных чеченцев. На практике скорее всего все будет выглядеть по-другому. За последнее десятилетие и в Чечне, и в Ингушетии сформировались свои властные элиты. Если попытаться их “скрестить”, то новое мощное кровопролитие и дестабилизация в регионе гарантированы.
В начале ХХ века американцы никак не могли договориться с правительством республики Колумбия об условиях эксплуатации прорытого янки на территории этого государства Панамского канала. В конце концов Вашингтону надоели бесконечные споры, и он просто устроил на части территории Колумбии государственный переворот. Здесь была провозглашена независимая республика Панама, которая тут же согласилась со всеми американскими требованиями.
Даже беглый взгляд на многие российские автономные округа заставляет вспомнить эту историю. Упоминание коренной национальности в названиях большинства этих регионов — не более чем фиговый листок. На самом деле власть на этих территориях почти полностью принадлежит различным олигархическим структурам. Самый свежий пример — республика Эвенкия. Ее правильнее было бы называть “республикой ЮКОС”. Абсолютно все властные рычаги в этом регионе находятся в руках сотрудников этой нефтяной компании. Даже губернатором здесь является бывший служащий ЮКОСа Золотарев. Другой пример — Хакасия. Эта республика управляется не из кабинета местного премьера, а из офиса хозяев Саянского алюминиевого завода. Прежний местный премьер Смирнов, бывало, часами просиживал в приемной гендиректора завода. Иногда его принимали, иногда нет. С нынешним главой региона, братом погибшего генерала Алексеем Лебедем, обращаются более уважительно. Но реальная власть все равно находится не в его руках. Про Абрамовича, который на Чукотке царь и бог, можно даже и не упоминать.
Перечисление подобных территорий можно продолжать очень долго. Конечно, в очень многих “обычных” российских областях олигархату тоже удалось подмять под себя официальные власти. Но здесь хотя бы внешне все выглядит намного пристойнее, чем в автономных округах. Поэтому сторонники укрупнения регионов утверждают, что упразднение автономных округов позволит хотя бы частично сократить влияние олигархов на региональные властные структуры.
Любому знатоку истории нефтяной промышленности известна грустная история американского городка Питхоул. В 60-х годах XIX века здесь нашли богатейшее нефтяное месторождение. Менее чем за год в ранее абсолютно не заселенном месте появился город с населением в несколько десятков тысяч человек с театрами и несколькими гостиницами мирового класса. Но еще через несколько месяцев месторождение вдруг истощилось. И процветающий город быстро канул в небытие. Кусок земли, который еще недавно с руками отрывали за два миллиона “зеленых”, теперь можно было купить за 4 доллара 37 центов.
Для России эта история тоже очень актуальна. Сибирь усеяна “городами-призраками” — поселениями, построенными в советское время для обслуживания какого-либо промышленного гиганта. Когда этот промышленный гигант останавливался, жизнь вокруг него тоже замирала.
По оценкам спецов, в ближайшие десятилетия подобная участь может грозить и многим процветающим ныне нефтяным поселениям, например, в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах. Климат настолько суров, что люди здесь могут нормально жить только при вкачивании огромных финансовых вложений. На Западе при принятии решения об освоении территорий с таким климатом обычно шли по пути использования вахтового метода. Вокруг месторождения создается лишь самая необходимая инфраструктура. И на постоянной основе здесь никто не живет. В Советском Союзе в 60—70-е решили пойти по другому пути. Нефтяников завозили вместе с их семьями. В результате в малопригодных для жизни районах Сибири на божий свет уже появилось третье поколение. Пока в этих местах есть “черное золото”, все обстоит относительно нормально. У нефтяных компаний достаточно средств, чтобы поддерживать в поселках весьма высокий уровень жизни.
Но что случится с этими поселками, если нефть вдруг кончится? А подобный исход весьма вероятен. Многие ныне действующие нефтяные месторождения через десяток-другой лет истощатся. Можно предположить, что нефтяные компании довольно быстро сделают поселенцам ручкой. У них будет куча других забот, нежели поддержание жизнедеятельности ставших вдруг ненужными поселков. Надежды на помощь со стороны властей автономных округов тоже скорее всего окажутся тщетными. Бюджет этих округов чуть ли не на 90 процентов зависит от поступлений от нефтяных компаний.
Если бы эти районы входили в состав большого субъекта Федерации, например Тюменской области, то проблемы решались бы гораздо проще. Внутри одного региона вполне реально временно перераспределить средства из богатых районов в бедные или найти деньги на разовое переселение людей из выработавших свой ресурс территорий. Поэтому вливание Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов в состав Тюменской области выглядит вполне разумным. Проблема в том, что сейчас против подобной идеи наверняка грудью встанут власти автономных округов. Ведь пока нефти предостаточно. И поэтому в данный момент объединение с Тюменью, а следовательно, и необходимость делиться нефтедолларами “автономщикам” совершенно не нужны. А когда нефть кончится, интерес к объединению с округами могут потерять уже в Тюмени. Ведь нахлебники тоже никому не нужны. Получается, что жители нефтяных поселков оказываются в роли заложников.
Игрушка для бюрократии
“Наша бюрократия обладает способностью загружать себя абсолютно бессмысленными задачами, — считает независимый депутат Госдумы Владимир Рыжков. — Павел I, например, устроил по всей империи караульные будки и шлагбаумы и красил их в черно-белые полосы. Объединение регионов — это идея из той же серии. Она не имеет ни политического, ни экономического значения”.
Возможно, один из немногих оставшихся в Думе депутатов-демократов слишком резок. Но в его рассуждениях может быть зерно истины. Во время первого президентского срока Путина власть продемонстрировала свою любовь к так называемым виртуальным реформам. Взять, например, утверждение нового гимна, создание федеральных округов, преобразование Совета Федерации. На жизни большинства простых граждан все эти новации никак не отразились. Зато чиновничьи структуры на многие месяцы оказались по уши загруженными увлекательной работой. А у официальной пропаганды появился повод рассказать населению о том, как власть без устали днем и ночью реформирует Россию.
Объединение регионов может запросто превратиться в еще одну такую виртуальную реформу. Можно не сомневаться, во всяком случае, что определенная часть чиновничьего аппарата рассчитывает именно на такой исход. Для них это ведь вопрос самосохранения. Ведь если новых виртуальных реформ не будет, то неизбежно встанет вопрос о сокращении количества госслужащих. А они в этом, естественно, не заинтересованы.
На гербе Австралии красуется кенгуру. Но это не мешало жителям этой страны без всякого снисхождения истреблять несчастных сумчатых. Конечно, сравнивать людей с кенгуру нехорошо. Но невозможно отрицать тот факт, что многие народы Севера не получают ровным счетом никакой выгоды от того, что их именем назван тот или иной автономный округ.
Но вот вопрос на засыпку: если этот автономный округ будет включен в состав более крупного региона, выиграют ли от этого коренные народности? Или власть станет уделять их проблемам еще меньше внимания? Увы, но второй исход гораздо более вероятен. Когда некоторые национальные образования получили в начале 90-х годов самостоятельность, уровень жизни коренных народов хоть немного, но повысился. Именно это, например, случилось в республике Горный Алтай, когда она перестала быть частью Алтайского края.
Впрочем, некоторые эксперты предлагают компромиссный способ решения проблемы, который позволит учесть интересы коренных народов. У автономных округов предлагается забрать функции государственной власти. Но им будет оставлена культурная автономия.
В 1997 году столица Казахстана была перенесена из Алма-Аты в Астану. Многие алмаатинцы сначала воспринимали переезд чиновников без особых сожалений. Мол, чего о них жалеть. Но они оказались не правы. Некогда один из самых красивых городов СССР начал хиреть буквально на глазах. Ведь вместе с властью из Алма-Аты ушли и деньги. Сейчас, правда, ситуация в городе нормализовалась. Но из горького опыта Алма-Аты все равно стоит извлечь уроки.
Для административных центров регионов, которые предполагается упразднить, подобная реформа может означать настоящую трагедию. С отъездом чиновников в городе может резко снизиться количество рабочих мест. В местном бюджете сразу поубавится денег. Станет труднее и добиться справедливости. Ведь когда высокое начальство далеко, местные царьки смогут распоясаться по полной программе.
“В выигрыше от сокращения количества регионов окажется лишь Администрация Президента, — сказал “МК” один из бывших руководителей упраздняемого Коми-Пермяцкого автономного округа. — Сейчас им приходится контролировать свыше 80 региональных выборов. А если регионы начнут активно сливать, то количество подобных мероприятий может сократиться приблизительно до тридцати. И кремлевским чиновникам станет легче манипулировать местными выборами и управлять страной!”
Скорее всего эта оценка не совсем справедлива. Исторический опыт показывает, что количество регионов мало влияет на степень управляемости страной. Например, Сталин в конце 30-х годов из крупных регионов понаделал множество мелких. Но укреплению личной власти диктатора это никоим образом не помешало.
Скорее всего сама идея укрупнения регионов не плоха и не хороша. Все зависит от того, как именно она будет реализовываться. Одним из “родимых пятен” российской политической жизни вот уже долгие годы является любовь к кампанейщине. Сказали наверху, что регионы надо укрупнять, — все тут же с неподдельным энтузиазмом бросаются это делать. Через несколько лет поступает противоположное указание, и местные начальники тут же с не меньшей радостью вновь берут под козырек. Если идея слияния регионов выродится в нечто подобное, ее следует признать однозначно вредной.
В российских регионах слишком много реальных проблем. Например, по-прежнему не решена проблема катастрофического обеднения местных бюджетов из-за того, что львиную долю доходов забирает центр. Именно из-за этого дисбаланса коммунальные сети в очень многих российских городах пришли в катастрофическое состояние. По-прежнему не до конца решена проблема разделения функций между Москвой и территориями. Отвлекаться в таких условиях на всякие виртуальные реформочки было бы верхом неблагоразумия.
Но если к идее объединения регионов подходить разумно и не превращать все в кампанейщину, то в ней как минимум нет ничего плохого. А может быть, из этого удастся извлечь и пользу.
