С возвращением в Минрегионразвития Дмитрия Козака, автора реформы местного самоуправления, муниципальная тема снова сделалась актуальной. В Колонном зале в Москве прошло Всероссийское совещание по вопросам реформы, где собрались посланцы из регионов. Они делились опытом и говорили о наболевшем. В Московской области кардинальным образом перекроенная система муниципального управления должна заработать в полном объеме с 1 января 2009 года. “Час икс” близок, а проблем, которые он создал, еще много.
Недавно на аналогичном семинаре-совещании в Подмосковье тоже подвели промежуточные итоги. С точки зрения статистики выглядят они впечатляюще. В регионе появилось порядка 300 вновь образованных поселений. Во всех избраны главы и советы депутатов — причем произошло это настолько давно, что никто из участников обсуждения толком не сумел вспомнить, когда именно — оглянуться не успели, на носу очередные выборы.
За это время новые органы самоуправления пообвыклись в границах своих наделов, примерились к общественной деятельности и даже чуть-чуть порулили в пределах тех полномочий, которые им представила область. В Подмосковье с самого начала решили: власть на местах будут передавать медленно, постепенно, чтобы неумелые ручки не испортили рулевых механизмов. Сначала им доверили малую толику полномочий, закрепленных 131-м законом о местном самоуправлении, потом дали еще. В течение переходного периода муниципалам нового призыва разрешали учиться у старших товарищей, приглядываться к их методам, тренироваться в пределах своей компетенции и не мешать. Потренировались. Что дальше?
Чья харизма толще
Столько лет в стране выстраивали пресловутую вертикаль власти, которая еще больше укрепилась с принятием процедуры назначения губернаторов, что внедренный по указанию сверху разгул демократии на местах выглядит едва ли не самым нелогичным элементом политсистемы. Во всяком случае, так кажется многим чиновникам, чей ранг чуть повыше деревенского старосты. Напомним, что до принятия 131-го закона прямым волеизъявлением населения избирались лишь главы муниципальных образований — больших городов и районов. Главы сельских администраций назначались районным начальством. Теперь многие сельские округа преобразовались в поселения со своими советами депутатов, главами поселений и стали самодостаточными.
Они ответственны перед избирателями. Кроме того, поселения теперь получают финансовую независимость и возможность командовать местным бюджетом по своему разумению. У муниципалов низового звена есть 32 полномочия, закрепленных по закону. Не самые “вкусные”, но все же. Это благоустройство, содержание дорог, ЖКХ, энергоснабжение, соцкультбыт и пр. Теперь глава муниципального района благодаря все тому же закону для главы поселения не начальник и не указ, а просто коллега, которого в случае разногласий можно подальше послать. И посылают.
Сегодня в Московской области имеется 8 “горячих точек”, где конфликтующие между собой чиновники выясняют, чья харизма весомее. Для дела это, конечно же, плохо. Подобные распри — лишний повод порассуждать о “вертикализации вертикали”. Мол, в результате реформы муниципальный район должен все-таки остаться по отношению к поселениям, расположенным на его территории, контролирующей инстанцией. Иначе разгул демократии никогда не привести к общему знаменателю. Этак можно и управляемость потерять.
К слову, закон о реформе написан с такими пробелами, что оставляет “дырки”, через которые можно вполне легально протащить вертикаль понравившегося формата. Например, найти по конкурсу сити-менеджера. То есть мэра, который будет являться наемным работником и полностью подчиняться избранному народом главе.
Другой вариант — преобразовать район в городской округ, как это сделали в Химках и Домодедове на старте реформы. А вот в Одинцове, где в округ решили превратиться только сейчас, возникло сопротивление. Восемь депутатов совета городского поселения Голицыно досрочно сложили с себя депутатские полномочия, лишь бы не говорить “одобрям-с” слиянию с Одинцовом. Из-за отсутствия кворума решение зависло.
Ну и, наконец, вариант предельной прямолинейности: придать муниципальным районам приблизительно тот же статус, какой имеют в г. Москве префектуры, и чтобы их руководители назначались губернатором. Правда, для этого нужно внести соответствующие поправки в 131-й закон, что в данный момент нереально. Если бы это оказалось возможным, “вертикаль” получилась бы исключительно крепкой. В Подмосковье взяли на вооружение иной алгоритм. По словам министра по делам территориальных образований Валерия Чернова, область делегирует районам часть своих государственных полномочий, как говорится, поделится. У глав муниципальных районов появляется больше власти и, следовательно, авторитета. Статус-кво восстановится.
Отнять и поделить
Большинство поселений реализуют в этом году далеко не все полномочия из тех, что закреплены за ними в законе. Некоторые даже предпочли взять их поменьше — “нет кадров, не справимся”. В 2008 году заботы прибавится и полномочий будет уже 28. Зато в трех муниципальных районах — Мытищинском, Сергиево-Посадском и Люберецком — поселения получат все 32 полномочия, по полной программе.
Самостоятельность местного самоуправления — хорошая вещь, если для этого существует материальная база. В муниципальных образованиях, благополучных экономически, можно наладить очень хорошую жизнь.
— Чего от нас ждет население? — рассуждает глава городского поселения Хотьково Рита Тихомирова. — Чтобы на дорогах и тротуарах лежал нормальный асфальт, чтобы в квартирах было зимой тепло, чтобы работали очаги культуры, чтобы местное кладбище содержалось в порядке.
В Хотькове проживает 29 тысяч народу. В городе несколько промпредприятий, которые работают с прибылью.
Строится жилье, в основном малоэтажное. Прорабатываются проекты по созданию новых производств с привлечением иностранного капитала. Словом, город не бедствует. А потому местное самоуправление в этом году сумело составить смету расходов на неотложные нужды в размере 30 миллионов рублей. Как потратили эти деньги?
— Прежде всего закупили современные мусоровозы, контейнеры и создали муниципальное предприятие по вывозу мусора, — рассказывает Тихомирова. — Навели порядок и чистоту. Мусоросборочные площадки во дворах очищаются строго по графику, нигде нет завалов и куч. Раньше творилось полное безобразие.
Установили новые уличные столбы и светильники — к освещению города у людей нет претензий. Взялись восстанавливать кинотеатр, который до этого стоял в запустении, скоро будем крутить кино. И это только начало!
Все это можно назвать плодами подготовительной работы по проталкиванию реформы, которая, кстати, еще не закончилась. На первом этапе она заключалась в нарезке территории поселений, когда перекраивалась административная карта губернии. Описание границы с соседями есть у всех поселений. Правда, на практике они выглядят как “вон от того столба до этого оврага”, но в перспективе обещана абсолютная точность. Если в городе-герое Москве территорию Первопрестольной снимали из космоса, то в Подмосковье своя специфика.
Там границы проходят в лесу, в чистом поле, а не по улицам-площадям. На сегодняшний день аэросъемки губернии завершены, выведены геодезические “точки”, предстоит межевание.
Второй этап — раздел имущества между муниципальными образованиями. “Развод” фактически завершен, причем в 50% случаев дележка прошла без конфликтов. С критическими ситуациями разбирались примирительные комиссии, а там, где согласие все же не достигалось, решение о том, кому и что должно перейти, принимал губернатор. Главную сложность представлял дележ объектов ЖКХ, учреждений культуры и спортивных сооружений, которые за последние годы появились едва ли не в каждом районе. Последние кое-кому хотелось разделить так, чтобы спортивные центры как имущественный комплекс числились за муниципальным районом, а средства на их содержание выделял город, в котором они находятся. Почему — расклад впереди.
Карман с прорехой
Власть без денег — не власть. Эффективность местного самоуправления напрямую завязана на бюджете. Уже сейчас область тратит огромные средства на то, чтобы за счет прилегающих к МКАД пригородных районов-доноров перераспределить деньги на окраины области, в районы дотационные. Эту взаимопомощь дипломатично назвали выравниванием.
В 2009 году собственные бюджеты будут иметь все поселения Подмосковья. По прикидкам областного минфина третья часть поселений в этом случае сведет концы с концами, более того — у нее образуется профицит в размере 12 миллиардов рублей. Для сравнения: 30 миллиардов рублей заложено в бюджете Московской области на 2008 год, чтобы поднять зарплату учителям до 25 тысяч рэ в месяц. Так что 12 миллиардов в масштабах губернии — деньги немаленькие.
— Зато бюджеты порядка 70 процентов поселений будут полностью разбалансированными, — предсказывает заместитель министра финансов Татьяна Крикунова.
Опять же, с чем сравнивать? К примеру, на территории Ярославской области, которая заявила об успешном завершении реформы, в итоге появились сельские поселения с годовым бюджетом... в 150 тысяч рублей. В столичном регионе такого, конечно же, не допустят и по традиции займутся “выравниванием”. Деньги на это уже запланированы. Хватит ли их, чтобы обеспечить всех бедных?
В 2008 году 20 поселений Мособласти будут жить и работать, руководствуясь собственными бюджетами — опять же в режиме эксперимента. Однако прежде бюджеты надо сформировать. Специалистов по их составлению в администрациях вновь образованных поселений нет, поэтому на первых порах помогают профессионалы из областного минфина. Но когда придется составлять более трех сотен бюджетов, работенка окажется не для слабонервных.
В законе жестко прописано: бюджет поселения формируется за счет земельного налога и налога имущественного. Чтобы поселение процветало, на его территории должны проживать не бедные граждане, которые владеют недешевыми домами, построенными на дорогой земле. Это раз. Два — там должны работать предприятия, фирмы, налоговые отчисления которых от “газет, пароходов” позволят существовать муниципалитетам, чтобы те могли вовремя включать на улицах фонари. Пропасть между бедностью и богатством в нашей стране, как известно, огромна, поэтому формула процветания местного самоуправления — это уравнение с несколькими неизвестными.
Взять хотя бы земельный налог. Начиная с прошлого года он исчисляется по-новому, исходя из кадастровой оценки земли, которая привязана к ее рыночной стоимости. Налог, повторимся, зачисляется в местный бюджет.
— Что мы увидели через год? — спрашивает глава Краснопахорского сельского поселения в Подольском районе Елена Гущина. — Только 60% землепользователей заплатили налог. Многие до сих пор не получили извещения из налоговой службы. Но главное — теперь налог уплачивают лишь те, чьи участки внесены в государственный кадастр, а строения на них оформлены в собственность через органы госрегистрации. Раньше худо-бедно все сельские жители, дачники, садоводы платили налог, потому что он был необременительным и копеечным. Сейчас, чтобы стать добросовестным налогоплательщиком, нужно выложить несоразмерные суммы за оформление земли в рамках дачной амнистии.
Кстати, “МК” уже писал об этом. Чтобы проводить в жизнь государственные реформы, у рядовых граждан нет ни здоровья, ни денег.
