В последние годы утверждается мнение, что система управления в России стала излишне сложной — и потому пресловутая «вертикаль» все чаще дает сбои. На первый взгляд эта позиция выглядит очевидной: за какое-то десятилетие число чиновников выросло более чем в полтора раза, возникли министерства и ведомства с дублирующими друг друга функциями, были созданы практически идеальные условия для аппаратных войн за бюрократические вес и влияние. Возник и новый язык, предназначенный скорее для того, чтобы скрывать истинный смысл говорящегося, чем для ясного изложения мыслей и указаний. И все это показательно подтверждается нарастающими экономическими проблемами. Казалось бы, в такой системе запутается любой — и ее логика несовместима с нормальным управлением.
Однако нельзя не признать, что система управления развивается и усложняется не только в России. Рост количества государственных служащих — это общемировая тенденция, и никакие «электронные правительства» пока не могут стать ей действенным препятствием. Правительства стали одним из главных источников занятости и одним из основных секторов экономики повсюду: не только в «социалистической» Европе, но даже в «рыночных» Соединенных Штатах. Хотя при этом в большинстве успешных стран управленческая система продолжает действовать четко и практически незаметно для большинства граждан. Не уверен, что найдется заметное количество знатоков, которые назовут фамилию сегодняшнего президента Швейцарии или какая все-таки форма правления в Швеции. Почему же Россия так резко выделяется сегодня из общего, довольно стройного ряда?
Рискну пойти против мейнстрима и предположить, что настоящей причиной неэффективности российского управления является не кажущаяся его сложность, а реальная простота. Сложность системы предполагает взаимодействие ее элементов — и даже в некоторых случаях их борьбу друг с другом; в России же сегодня ничего подобного нет. Власть находится у крайне узкого круга лиц, представляющего крупный бизнес, силовиков и людей, по той или иной причине приближенных к президенту. Принципиальные решения принимаются единолично, менее значимые — участниками этого узкого круга. В результате складывается парадоксальная ситуация.
С одной стороны — и это «первый круг» нашей законодательной работы, — у массы чиновников возникает стремление «поймать в паруса» ветер перемен, исходящий с самого верха. Поэтому любая инициатива руководства немедленно «судьбоносится» и превращается в закон, который практически невозможно исполнить или который написан в формулировках, которые невозможно применить. И это становится важной социальной функцией — используя ее, ранее малозначимые или «недопущенные» к вершинам власти фигуры делают успешные и впечатляющие карьеры — ведь не всё, что хотело бы высказать высшее руководство, может быть озвучено им самим без «потери лица». Учитывая, что сегодня главный тренд в нашей стране — запретительный, ничего придумывать особо и не нужно: запретить копаться в своей истории, отменить «нетрадиционную» любовь, участие в несанкционированных митингах, ненужные высказывания в Сети, курение в общественных местах, мат на телеэкранах и даже «излишнее» использование официальными лицами слов и выражений, имеющих иностранную этимологию. На этом делаются карьеры и, соответственно, состояния.
С другой стороны, многие новации оказываются либо невыполнимыми, либо вскоре вызывают раздражение у самих представителей правящего класса. Прошел всего месяц со дня запрета курения в ресторанах, и в глубине элиты появился новый запрос: давайте отменим этот запрет хотя бы для террас! Но где террасы, там и отдельные кабинеты или залы для курильщиков, и в конечном счете — «сплав» всего закона. Только что принят закон о расширении рекламы пива (с главной целью — поддержать массовый спорт), за который проголосовали те, кто совсем недавно буквально трубил о «молодежном пивном алкоголизме». Как долго проживет этот закон?..
С футболом как-то не задалось, зато сегодня Россия — чемпион мира по количеству законов и нормативных актов, которые отменяются или существенно пересматриваются в течение первых двух лет после их принятия или издания. Стандартная повестка одного пленарного заседания Госдумы — от 30 до 60 законопроектов. В подавляющем большинстве это поправки в уже принятые федеральные законы. Лидерами по вносимым изменениям являются налоговое законодательство — в среднем одно изменение в две недели — и выборное: каждые выборы у нас имеют свое «персональное» законодательство. Причем это никого особенно не смущает, хотя, если мы ведем речь о цивилизованной стране, выглядит несколько диковато.
В этом-то и воплощена простота — а не сложность — нашей управленческой конструкции. Все больше законов и правил принимается (и отменяется), во-первых, исключительно ради самоутверждения их авторов; во-вторых, без всякого внимания к тому, какой эффект они способны произвести, и потому, в-третьих, без надежды на то, что они будут уважаться и исполняться.
Российская управленческая система безмерно проста — она строится, исходя из принципа «чего изволите» и из того, что любую норму можно изменить столь же стремительно, как и принять. О том, что за большинством таких норм и их изменений стоят вполне конкретные коммерческие интересы, я даже не говорю. Кому выгоден тот или иной поворот в нашем законодательстве, можно увидеть, даже не прищуриваясь.
Простота, как говорится, хуже воровства — и хотя применительно к России это не выглядит столь уж очевидным, я согласен с народной мудростью. Современный мир слишком сложен и имеет слишком комплексный характер, чтобы принимать важные для страны и людей решения, основываясь на сиюминутных «хотелках». А законодательная работа — сложный процесс, который должен воплощаться в нормах, соответствующих как внутренним потребностям развития общества, так и логике глобального мира, в котором мы все живем. Можно, конечно, повышать налоги на индивидуальных предпринимателей и страховые платежи, чтобы через год снова их снизить, потеряв при этом сотни тысяч рабочих мест и пару процентов годового экономического роста. Можно присоединять Крым, разглядев в тумане легко отрезаемого от Мирового океана Черного моря натовские авианосцы, а потом сотнями миллиардов расходовать на его развитие пенсионные сбережения миллионов россиян и бюджетные деньги, отнятые у российских регионов. Но все это можно делать, не особенно задумываясь о потенциальных последствиях: как экономических, так и политических. Иначе говоря, не задумываясь о сложных процессах, протекающих в сложном мире.
Основная проблема российской бюрократии не в сложности созданных ею структур, а в очевидной примитивности ее мотивов. Эта «святая простота», с поразительной откровенностью насаждаемая «с самого верха», копируется и размножается на средних и низших этажах управленческой иерархии, что в конечном счете приводит к тому, что исполняются только те указания, которые выгодны уже не столько начальникам, сколько их подчиненным. Не видя сложного баланса интересов наверху, внизу тоже не ищут продуманных комплексных решений: чем проще — тем лучше!
Результат мы уже видим, и с каждым днем он будет еще нагляднее. Законы в России все больше расходятся с практикой; решения — с их воплощением в жизнь; замыслы — с результатами. Чем больше нереализуемых законов, тем больше недостигнутых целей. Тем больше на законы плюют, а отношения граждан и власти на самых нижних, т.е. основных, этажах общества становятся все более «понятийными».
Характер у российского законодательства все более виртуальный, практически реализуемый лишь в моменты точечной политической целесообразности. И сегодня не может не вызывать опасения то, что все это воспринимается и властью, и обществом как нечто абсолютно нормальное.
...Из науки и практики известно, что усложнение любой системы (управления к примеру) повышает риск ее выхода из строя. Мы же страна особенная. У нас выход из строя системы власти может произойти по причине ее упрощения, когда оно достигнет уровня, несовместимого с цивилизованной жизнью.
