Летом 2003 года британский премьер Тони Блэр торжественно объявил о начале административной реформы в стране. В рамках “борьбы с пережитками средневековья” решением премьера был упразднен пост лорда-канцлера и кардинально перестроена юридическая система. Увы, но вскоре триумфальное настроение Блэра сменилось конфузом. Выяснилось, что по закону он не имел права упразднять лорда-канцлера. Более того, без этого поста верхняя палата парламента просто не могла проводить заседания. Блэру пришлось дать полный назад и временно отказаться от реформ.
Российской административной реформе такое публичное унижение явно не грозит. Сонм политиков во главе с премьером Фрадковым ежедневно возносит этой реформе осанну. Но за этим скрывается растерянность и полный хаос. Конечно, при любой масштабной реорганизации издержки неизбежны. Например, во время недавнего переезда Верховного суда в соседнее здание рассмотрение дел застопорилось в среднем на три месяца.
Проблема в том, что в данном случае издержки, похоже, с лихвой перекрывают потенциальные выгоды. Огромное количество экспертов сейчас сходится в одном: “административная реформа” не продумана и напоминает плохо пропеченный блин. Похоже, что обитатели Кремля стали жертвами одной неприятной “политической болезни” — реформофилии.
Среди наших прошлых лидеров реформофилией в самой ярко выраженной форме страдал премьер Хрущев. Бравый Никита Сергеевич просто обожал реформы экспромтом. То из одного Госплана создавалось два. То Министерство сельского хозяйства пытались вытурить из Москвы в деревенскую глушь. То вместо отраслевых ведомств создавались территориальные — совнархозы. В результате всех этих благих начинаний в начале 60-х годов даже в самых крупных городах начались перебои с продуктами. Экономику удалось привести в мало-мальски приличные формы только после назначения нового премьера Косыгина.
Нынешние обитатели Кремля мало смахивают на Никиту Сергеевича. Но у административных реформ Хрущева и нынешних новаций есть нечто общее. И в том, и в другом случае власть сначала объявляет новую схему управления, а потом в пожарном порядке пытается наполнить эту схему конкретным содержанием.
Если считать, что административная реформа сводится к переименованию, сокращению и слиянию ведомств, то власть уже одержала внушительную победу. Но ведь главное все-таки не в названиях ведомств, а в их функциях. С этим сейчас нет абсолютно никакой ясности. Положения о новых министерствах еще не готовы. Как объявил Фрадков, каждому новому ведомству поручено подготовить для себя этот документ в течение месяца. Но разве можно подготовить наиважнейший документ в такие сжатые сроки? Наверное, если работать день и ночь — то да. Однако в результате аврала на свет с гарантией явится не очень качественная бумага.
Но даже если чиновники во всех новых министерствах вдруг проявят чудеса героизма и напишут абсолютно гениальные положения, хаоса не станет меньше. Поскольку каждое министерство будет писать положение под себя, возникнет проблема состыковки этих документов. Что, в самом лучшем случае, займет от нескольких месяцев до года. А до этого ни о какой слаженной и осмысленной работе правительства не может быть и речи.
Больше всего поражает то, что нынешний аврал не является необходимым. Путинская политстабильность дает власти все возможности для долгосрочного планирования. Почему нельзя было подготовить положения о министерствах и состыковать их между собой заранее? Конечно, в этом случае Кремлю не удалось бы сохранить новую структуру правительства в секрете. Но ведь здесь речь идет вовсе не о спецоперации. Здесь главное не секретность, а качество.
Компетентность. Ответственность. Компактность. Примерно в таких выражениях кремлевский агитпроп рекламировал административную реформу после назначения Фрадкова премьером. Но даже беглый анализ нововведений показывает: большинство из них не достигнет заявленных целей.
Прозрачность. “Воровать при новой структуре в правительстве меньше не станут, — со знанием дела сказал один влиятельный бизнесмен, — изменится лишь направление коррупционных потоков. Лично я теперь буду гораздо реже навещать Белый дом и гораздо чаще — Минэкономразвития”.
Этот бизнесмен дает руку на отсечение, что общий размер взяток не увеличится. Мол, на “коррупционном рынке” существует баланс между спросом и предложением. Попытки увеличить расценки могут сделать многие виды бизнеса нерентабельными. Однако, например, бывший экономический помощник премьера Михаил Делягин думает по-другому. По его словам, из-за царящего сейчас в госведомствах хаоса по крайней мере в ближайшее время ситуация с коррупцией значительно ухудшится.
Компактность. Согласно известному канадскому юмористу Питеру, любое сокращение бюрократической структуры в конце концов обязательно приводит к ее разбуханию. На момент отставки правительства Касьянова в России было 56 федеральных госведомств. Сейчас их — 76.
Ответственность. Апологеты реформы особенно гордятся, что теперь в госаппарате существует четкое распределение функций. Мол, министерства занимаются стратегическими вопросами и формируют политику. Федеральные службы контролируют выполнение этой политики. А агентства оказывают различные государственные услуги.
На бумаге все действительно выглядит замечательно. Но на практике найти конкретного ответственного за что-либо будет абсолютно невозможно. Допустим, вы придете в новое суперминистерство с какой-то жалобой. Вас выслушают, а потом заявят: “Если бы сформулированная нашим министерством политика выполнялась, у вас бы не возникло проблем. Но вот гады из федеральной службы бьют баклуши и не контролируют выполнение этой политики”. Вы пойдете разбираться в службу. Не менее почтенные джентльмены там в два счета докажут, что и они не виноваты в ваших проблемах: “Мы изо всех сил контролируем. Но чинуши из агентства коррумпированы и не исполняют наши директивы!” Вы отправитесь в агентство. Но там вам расскажут еще более потрясающую историю: “Мы делаем все, что можем. Но политика, сформулированная министерством, настолько тупоумна, что можем мы не очень много!” Круг замкнулся.
Логичность. Авторы реформы в частных беседах называют новую структуру правительства изумительно стройной и логичной. Но обнаружить логику в некоторых конкретных решениях, наверное, по силам только Эйнштейну.
Например, почему межнациональными отношениями отныне занимается Министерство культуры? Конечно, многие межнациональные проблемы, безусловно, можно решить с помощью симфонической музыки в исполнении министра г-на Соколова. Но, к сожалению, ситуация в этой сфере в России настолько запутанна, что здесь требуются специалисты в несколько другой сфере. Еще пример из той же области. Во всех западных странах ведомства, обеспечивающие доходы бюджета, находятся под контролем министра финансов. В России же налоговым ведомством отныне рулит шеф Минфина Кудрин, а таможней — почему-то министр экономического развития Греф. С точки зрения околокремлевских политических интриг, такая комбинация понятна. Герман Оскарович очень хотел иметь в своем министерстве собственное “бюджетонаполняющее” ведомство. А поскольку влияния у Грефа сейчас хоть отбавляй, он сумел добиться принятия столь экзотического решения. Но от этого оно не перестало противоречить логике и здравому смыслу.
“Главный результат реформы — это ликвидация российского правительства как единого органа, — сказал мне один бывший высокопоставленный сотрудник Белого дома. — Теперь вместо одного правительства у нас их как минимум десять. Ведь каждое экономическое суперведомство — это своего рода правительство в миниатюре. Возможности премьера на него влиять существенно ограничены!” Возможно, это высказывание слишком эмоционально. Но определенная доля истины в нем есть.
В современной России правительство всегда представляло собой потенциальный источник угрозы для президента. Каждый премьер неизбежно подозревался в наличии у него президентских амбиций и общей нелояльности. Уж на что, например, Черномырдин и Примаков пытались доказать свою преданность президенту. Но к концу их пребывания в Белом доме в Кремле их обвиняли чуть ли не в подготовке госпереворота. Даже в путинское время Касьянов воспринимался в Кремле как источник потенциальных неприятностей. В результате нынешней административной реформы глава правительства может больше не считаться потенциальным соперником президента. И дело здесь вовсе не только в личности Михаила Фрадкова. У премьера отобрали значительную часть рычагов, с помощью которых он управлял правительством.
Как известно, даже самый одаренный менеджер в одиночку не может контролировать бюрократическую машину. Раньше премьеру помогал это делать аппарат правительства. Согласно новым веяниям, этот орган должен подвергнуться форменному разгрому. Причем сократить планируется именно те департаменты аппарата, которые занимались контролем над министерствами.
Этот шаг идеологи реформы объясняют стремлением “осовременить” нашу систему управления. Мол, органа, подобного нашему аппарату правительства, нигде в цивилизованном мире больше нет. Например, в резиденции британского премьера Блэра на Даунинг-стрит, 10, работают немногим более 150 человек. На подобном фоне почти полторы тысячи сотрудников аппарата правительства выглядят просто неприлично! В доме на Даунинг-стрит сотрудников действительно примерно столько. Но если пройти буквально два шага от премьерской резиденции, то сразу на нескольких массивных особняках будет висеть табличка с надписью “кэбинет офис” — аппарат правительства. При подсчете общего количества сотрудников двух ведомств получится, что в Британии чиновников правительственного аппарата не намного меньше, чем в России.
У главы правительства США, коим является президент, аппарат тоже огромен. Раньше в зданиях вокруг Белого дома располагались несколько ключевых министерств, включая госдепартамент и военные ведомства. Сейчас все помещения в них и еще нескольких новых зданиях заняты исключительно сотрудниками президентского офиса.
Ослабление значения поста премьера делают российскую госсистему похожей на ту, что существовала в нашей стране до 1905 года. Тогда тоже существовал чиновник, который выполнял функцию координатора работы министерств — председатель комитета министров. Но его функции были предельно ограничены. И получалось, что каждый министр замыкался непосредственно на главу государства — царя. Из-за увеличения объема работы госаппарата уже при государе-батюшке Николае II эта система была признана неэффективной. Император поделился властными полномочиями с обладателем новой должности председателя совета министров. Теперь, 99 лет спустя, львиную долю этих полномочий забрали обратно.
Но один человек не сможет плотно контролировать работу всех министерств. Получится, что министерства превратились в вещь в себе, эдакие удельные княжества. Забавно, что, несмотря на лишение львиной доли полномочий, общую ответственность за работу правительства за премьером оставили. Так что одной из главных функций Михаила Фрадкова будет исполнение роли мальчика для битья.
У победы всегда тысячи отцов, а поражение всегда сирота. Если это высказывание справедливо, то первую фазу административной реформы можно смело считать провалившейся. Никто из политистеблишмента не признается, что именно он зачал эту реформу.
Считается, что административная реформа — это детище нового руководителя правительственного аппарата Дмитрия Козака. Он действительно занимался этим вопросом. Но планы Козака, по данным “МК”, предусматривали несколько другую схему. Кроме того, общеизвестно, что быть “главным мотором” реформы внутри правительства Козак категорически не хотел. Премьер Фрадков и его зам Жуков — это тоже всего лишь высокопоставленные исполнители.
Согласно достоверной информации, истинным автором нынешней административной реформы является самый знатный реформатор России Герман Греф. Правда, сейчас окружение Германа Оскаровича пытается завуалировать этот факт и свалить вину на других. В качестве козла отпущения используют даже давно лишившегося реального влияния экс-помощника президента Ельцина по юридическим вопросам Михаила Краснова. Мол, это именно он еще в 1996 году придумал принципы, которые легли в основу нынешней реформы!
На протяжении последних четырех лет премьер Касьянов вещал о “тонкой настройке” правительства и ничего не делал для запуска административной реформы. После увольнения Касьянова власть ударилась в другую крайность. Складывается впечатление, что для Кремля был важен сам факт проведения какой-то реформы, а вовсе не ее содержание.
Конечно, полной катастрофой назвать эту реформу нельзя. При нынешних высоких ценах на нефть и накопленных резервах госаппарат можно и в дальнейшем подвергать разным забавным экспериментам. Обидно лишь за потерянное время. Вместо того чтобы перестраивать нуждающийся в ремонте дом, вся энергия уходит на перестановку мебели и перевешивание табличек.
Когда в 2000 году Греф представил свою ныне забытую программу экономических реформ, тогдашний премьер Касьянов саркастически изрек: “Гора родила мышь, хорошо, что не таракана!” Увы, но в данном случае мы стали свидетелями рождения именно этого усатого насекомого.
