Наконец после полугода дискуссий Центральный банк и правительство согласовали новую стратегию реформирования банковского сектора. Этот документ содержит множество правильных понятий о необходимости совершенствования всех аспектов банковской деятельности, но его реализация вряд ли что-то заметно изменит в банковской системе России.
Качественных изменений
не предвидится
По сути, основные положения концепции фиксируют текущее состояние политики ЦБ в отношении банковского сектора. Именно отсутствие качественных изменений в планах Банка России вызывает двойственное отношении к концепции и даже дает основание для опасений за эффективность новой (по сути старой) стратегии.
Предложения ЦБ не решают задачи качественных перемен в банках. Фактически он лишь констатирует адекватность проводившейся после кризиса 1998 года политики в отношении банковского сектора и предлагает ее продолжить без значимых корректировок.
Однако именно в рамках фактической реализации этой программы в 1999–2000 годах произошло возрождение предкризисных качественных параметров российских банков. А вероятность системного кризиса и потерь кредиторов не снизилась.
При реализации основных положений реформы по ЦБ произошла реанимация нескольких банков, тесно связанных с основными финансово-промышленными группами. Новые банки в рамках этих групп заменили обанкротившиеся в ходе кризиса 1998 года финансовые учреждения. Такая структура банковской системы уже показала подверженность кризисам. В подобной системе риски нескольких ФПГ распределяются по всей экономике.
Одновременно действия ЦБ способствовали росту монополизации в банковском секторе России и вытеснению коммерческих банков за счет неравной конкуренции с государственными банками.
Другим результатом политики Центробанка стало усиление доминирования государственных банков по сравнению с предкризисным периодом. Оно явилось итогом осознанной политики, а не объективным последствием кризиса 1998 года. Следствием чего стало отсутствие качественного роста банковского сектора в России. Реализация в неизменном виде предложений ЦБ будет способствовать закреплению этих негативных тенденций.
Определенной ясности удалось добиться по большому счету только в трех областях: политики в отношении госбанков, создания системы гарантирования вкладов и, в меньшей степени, в области банковского надзора.
Слова расходятся с делами
По ряду моментов, ставших предметом дебатов между ЦБ и правительством, «Стратегия» позволяет лучше понять намерения государства и даже сроки их реализации. В первую очередь это касается такого проблемного пункта, как политика в отношении государственных банков.
В целом основные положения довольно разумны, опять же в части благих пожеланий. Но всякую политику уместнее оценивать не по программным документам, а по реальным делам.
Не случайно этот пункт представлял предмет острой полемики между различными ведомствами, каждое из которых преследовало собственные интересы, зачастую не совпадающие с оптимальным для экономики сценарием.
Работа по инвентаризации участия государства и госпредприятий в капитале банков уже была проведена по поручению премьера. Но ее вывод оказался шокирующим: комиссия признала необходимость выхода из капитала только семи банков. Это означает, что большинство ведомств смогли отстоять свое участие в капитале банков.
Хотя, казалось бы, очевидно: государственный контроль над банками ведет к значительным прямым и косвенным потерям для экономики. Действия государственных банков часто определяются политическими мотивами. При этом отдельные ведомства и госпредприятия используют подконтрольные банки для перекидки бюджетных и внебюджетных ресурсов на свои цели.
К сожалению, есть все основания полагать, что в практической реализации положения концепции ЦБ в отношении государственных банков не дадут ожидаемых результатов.
Гарантии по вкладам
Необходимость этой меры не совсем очевидна, так как положительный эффект вполне может быть нивелирован отрицательными последствиями. Более того, расчеты показывают, что подобная система с 1995 до 2000 года не могла бы существовать без постоянной внешней подпитки (при условии сохранения взносов банков в Фонд гарантирования на обсуждаемом уровне). С конца 2000 года из-за снижения числа банкротств у системы были бы даже шансы увеличить объем фонда. Но жизнеспособность такой системы в долгосрочной перспективе все равно далеко не очевидна. Тем не менее, несмотря на неопределенность последствий и наличие весомых аргументов с обеих сторон, вопрос о введении системы гарантий вкладов (являющийся в России политическим) в «Стратегии» решен положительно.
Среди принципиальных моментов хотелось бы отметить такой, как вхождение Сбербанка в систему гарантирования. Это заметно повышает объем взносов в систему и снижает вероятность того, что фонду потребуется бюджетная помощь. Тем не менее и в этой области многое будет зависеть от окончательного варианта рабочего документа, в котором будет описан конкретный механизм работы фонда.
Регулирование и надзор
В области банковского надзора «Стратегия» также отличается обилием радужного позитива. В концепции упомянуты такие моменты, как выяснение реальной структуры собственности и контроль над банками и банковскими холдингами; замещение формальных критериев анализа банков качественными, оценка уровня принятых рисков, анализ систем управления рисками банков.
Предполагается, что Центральный банк осознает ущербность сложившейся системы банковского регулирования и надзора, неспособность по формальным критериям реально оценить рискованность банков. Однако ключевым аспектом этого действия в целом, наверное, все-таки является способность реализовать поставленные задачи.
По большому счету, в концепции описано, что и как делается ЦБ. А результаты этой работы и ее темпы хорошо известны. Наконец, тип банковского регулирования в нашей стране связан не только с особенностями нормативных актов Банка России, он встроен в общую систему отечественного законодательства, в которую система качественного надзора не слишком хорошо вписывается.
Парадоксы
законодательства
В российском банковском законодательстве сложилась парадоксальная ситуация. По сравнению со многими другими отраслями права оно одно из самых развитых. Со временем остается все меньше явных пробелов в ключевых аспектах банковской деятельности. Нормативные акты подгоняют к международным стандартам. При обсуждении проблемы банковской реформы бывает практически невозможно указать на явные упущения в законодательстве. Но на деле радикальные предложения реформирования банковской системы оказываются манипуляциями с численными ориентирами, уже прописанными в законодательстве.
В то же время радикализм попыток банковской реформы имеет и объективные причины: даже не специалистам очевидно, что при наличии всех атрибутов цивилизованного банковского законодательства фундаментальная устойчивость банковской системы не выросла.
Под прицелом только самые проблемные банки
По действующему законодательству права Банка России в области предотвращения рискованной банковской практики очень ограниченны. Реально он может вмешиваться в деятельность банков лишь на стадии проявления конкретных проблем. Что, как показывает практика, бывает уже слишком поздно. Примечательно, что одновременно ЦБ получает право требовать замены руководителей кредитной организации, ее реорганизации, назначать временную администрацию и вводить запрет на проведение части операций. Иначе говоря, вмешательство оказывается возможным только на стадии перехода банка в категорию проблемных, а превентивный банковский надзор оказывается невозможным.
До недавнего времени Банк России при определенных условиях даже не мог отозвать лицензию у банков с отрицательным капиталом. После принятия Государственной думой так называемого «Пакета МВФ», включающего поправки к закону о Центральном банке, у ЦБ появилась обязанность отзывать лицензию банка при снижении коэффициента достаточности капитала банка до уровня менее 2%.
Банк России наделен правом отслеживать выполнение банками экономических нормативов и применять к банкам санкции. В том числе штрафные за нарушение пруденциальных норм. ЦБ активно использует свои права по взысканию штрафов с кредитных организаций за нарушение пруденциальных норм.
Однако из 18 банков, лицензия которых была отозвана в связи с неудовлетворительным финансовым положением в 2001 году, только 9 банков подверглись штрафам в 2000–2001 годах, причем эти банки отнюдь не принадлежат к числу банков с наибольшей суммой начисленных штрафов. Сравнительно небольшой объем штрафных санкций может объясняться тем, что ЦБ не начисляет штрафы в отношении банков, находящихся в тяжелом финансовом положении, чтобы не усугублять сложившуюся в банке ситуацию.
В тупике
Тем не менее система штрафов в целом не оказывает заметного влияния на уровень рисков в российской банковской системе. Тупик банковского регулирования (а стало быть, и тупик развития банковской системы) связан с тем, что в России банковское регулирование применяется сугубо формально. Выполнение банком формальных инструкций и требований не позволяет Центральному банку обязать банк привести свои операции в соответствие с высокими стандартами ведения банковского бизнеса.
Банки давно приспособились к работе с нормативами. Широко известна практика увеличения капитала за счет кредитов, предоставленных самим банком, что позволяет решать проблемы с коэффициентом достаточности. В отношении коэффициента текущей ликвидности не менее распространена практика обмена корсчетами (в случае равноправных партнеров – например, между региональными банками). Если же одним из участников операции выступает крупный московский банк, то региональный банк, как правило, получает кредит московского банка, часто под довольно высокие проценты, взамен получая требования к московскому банку в форме корсчета. Некоторые из крупнейших московских банков, можно сказать, даже специализируются на подобного рода оптимизации нормативов более мелких банков, получая за это доход в форме процентов за пользование кредитом, но не неся никаких кредитных рисков, т.к. выданному кредиту чаще всего противостоят еще большие обязательства банка-кредитора.
При нежелании нарушать норматив риска на одного заемщика (кроме уже упоминавшегося фиктивного увеличения капитала) можно выдать кредиты подставным фирмам, которые перечислят полученные ресурсы по назначению. Не случайно некоторые крупнейшие банки поражают списком своих крупнейших заемщиков, где десятки и даже сотни миллионов долларов кредитов получают никому не известные компании, которые по роду своей деятельности (если судить по наименованию) не могут нуждаться в столь масштабных заимствованиях.
При кредитовании фактических акционеров и заемщиков, связанных с банком, правила ЦБ допускают еще большую свободу. Достаточно просто перевести собственность на акции банка в холдинговую компанию, которая владеет акциями как банка, так и других предприятий группы. В таком случае кредит предприятию группы не будет считаться кредитом акционерам (!).
Естественно, те же приемы позволяют скрывать и кредиты инсайдерам банка. Опять-таки кредит компании, владельцем которой является инсайдер банка, не будет рассматриваться как кредит инсайдерам.
Внимательный анализ позволяет выявить опасные схемы, которые очень трудно вычленить из отчетности банка, вывод о которых возможен только на основании косвенных признаков.
Не в системе ли дело?
Проблема адекватности регулирования российских банков упирается в формальный характер этого регулирования. Хороший специалист может свободно придумать схему, позволяющую обходить новые ограничения. В результате регулирование всегда уступает изобретательности банкиров, оставаясь неадекватным характеру рисков, принимаемых банками.
Итак, в рамках действующей парадигмы банковского регулирования, основанной на отслеживании невыполнения банком формальных критериев, реальное ограничение банковских рисков оказывается принципиально невозможным. Более того, эту проблему нельзя решить на основе ни консолидированной, ни международной, ни какой иной специализированной отчетности.
Единственно возможный выход – это качественное реформирование всего банковского надзора, перевод его на качественные основы. Важнейшей частью качественного анализа является прозрачность основных операций банка, когда их анализируют не с точки зрения удовлетворения формальным требованиям, а с позиции реальной сути операции.
Важнейший пример – это комплекс отношений банка и его акционеров. В рамках действующей системы у банков много стимулов скрывать своих истинных владельцев. В контексте неформального регулирования проблема собственности также перестает быть неразрешимой. К главным акционерам должны предъявляться требования пригодности, то есть наличия адекватных финансовых ресурсов для поддержки банка. Естественно, в отношении действующих банков, большинство собственников которых не смогут пройти это требование, немедленное применение подобных требований невозможно, но должен быть задан адаптационный период для перерегистрации владельцев банка.
Конечно, и подобная система не лишена недостатков, в частности, акционерные банки могут распылить собственность среди многих мелких владельцев, к которым не будут применяться квалификационные требования, но отсутствие акционеров, способных поддержать банк в трудной ситуации, неизбежно ведет к снижению рейтингов банка и устанавливаемых на него лимитов, в том числе при размещении государственных ресурсов (в частности, пенсионных резервов).
Одной из важнейших проблем банковского регулирования является то, что ЦБ, как и другие банки, классифицирует банки для целей регулирования, но, в отличие от других, основой такой классификации является не степень рискованности банка, а степень проблемности.
Естественно, подобное реформирование требует роста требований к квалификации сотрудников ЦБ, кроме того, все перечисленные и многие неназванные приемы введения в заблуждение регулирующих органов уже известны ЦБ, как и банки их применяющие, но Банк России не имеет возможности требовать проведения корректирующих мероприятий, так как все формальные требования были учтены.
С другой стороны, деятельность самого ЦБ также провоцирует нарекания, когда в очевидных случаях ЦБ закрывает глаза на использование кредитных схем отдельными банками; банки, в разной степени близкие руководству ЦБ, имеют разный доступ к кредитным ресурсам. Эта проблема, разумеется, не специфически банковская, а общероссийская.
