По мнению представителей власти, нововведение позволит намного эффективнее бороться с коррупцией.
Проблему мздоимства анализирует Андрей НЕЧАЕВ, профессор, президент банка «Российская финансовая корпорация», министр экономики РФ в 1992–1993 годах.
Коррупция была и, видимо, будет существовать всегда, пока работает государственная машина. Даже в СССР с его жестким партийным контролем существовали коррупционные отношения. Но если прежде, чтобы, например, получить в Госплане необходимую строчку в плановой росписи или в Госснабе – лимиты на дефицитные материалы, говорят, достаточно было принести две бутылки хорошего коньяка, то сейчас масштабы совсем другие.
Питательная среда
В редких дошедших до решений судов коррупционных делах речь идет, как правило, минимум о миллионах долларов.
Ключевой вопрос: насколько мздоимство препятствует экономическому росту и социальному развитию России – звучит весьма серьезно.
В последние годы идет второй за постсоветскую историю страны всплеск коррупции. Первый произошел в середине 90-х годов, когда порок поразил самые верхи государственной власти. Крупный бизнес, так называемые олигархи, успешно диктовали власти политические и экономические решения, руководствуясь интересами своих предприятий, подстраивая всю систему государственного управления под потребности своего частного бизнеса.
Когда давление на власть стало мешать экономическому росту страны, что совпало с тяжелым кризисом 1998–1999 годов, правящая элита попыталась удалить олигархов от формирования решений. Был предпринят ряд серьезных мер по либерализации экономики, развитию конкуренции. В хозяйстве страны наметился явный рост.
В три-четыре последних года в стране вновь безудержно процветает коррупция. Отчасти это совпало с резким ростом финансовых возможностей государства в результате благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры. Россия опять возвращается к ситуации, когда государственные решения подстраиваются под интересы конкретных людей.
Наиболее яркий пример – укрепление госкомпаний и создание госкорпораций. Какими бы благими намерениями ни объяснялось их появление, совершенно очевидно, что госкорпорации создаются и насыщаются гигантскими государственными деньгами в интересах конкретных групп во властной элите.
Сегодня именно государственные компании уже играют ключевую роль во всех значимых сферах экономики – «Газпром», Роснефть, Рособоронэкспорт, «Аэрофлот», Сбербанк, ВТБ, ОАО «РЖД», Транснефть, Транснефтепродукт и так далее. Увеличивается государственный контроль над бизнесом и на «низовом» уровне.
Гигантские ресурсы аккумулируются сегодня в государственном бюджете: за последние пять лет доля бюджетов всех уровней управления в валовом внутреннем продукте выросла на 9 пунктов – с 30 до 39%. И чем более активную роль государство играет в экономике, тем объективно более питательная среда создается для коррупции.
Административное кумовство
Растет и «традиционная» коррупция. На российском рынке существует множество компаний, которые получают существенные преимущества благодаря своим «особым» отношениям с чиновниками разных уровней, включая правоохранительные органы и муниципальные администрации. Пользуясь преференциями от госструктур, они вытесняют с рынка своих конкурентов и получают крупные барыши.
Любой предприниматель назовет десятки примеров. Учитывая деликатность вопроса, приведу лишь один – совсем свежий. На последних земельных аукционах в Подмосковье право долгосрочной аренды лесных угодий приобреталось по цене 500–700 рублей за сотку.
И в немалой части тут же перепродавалось по рыночной цене в десятки тысяч долларов. Согласитесь, неплохой девелоперский бизнес, даже если «откаты» составляли десятки процентов.
Увы, можно констатировать, что выросло целое поколение предпринимателей, которые строят благополучие своего бизнеса на «особых» отношениях с властью. Становясь массовым явлением, коррупция заметно сдерживает экономическое развитие страны, тем более малого и среднего бизнеса. Если прибыль зависит от стабильного госзаказа по завышенным ценам и неправомерно полученных преимуществ в конкурентной борьбе, у компании нет необходимости в инновациях, новом менеджменте, экономии затрат.
Истоки коррупции в 90-е годы и ныне несколько разные. В первом случае предприниматели развращали власть сомнительными предложениями, в том числе предлагая воспользоваться пробелами в законодательстве и обилием сохранившихся от административно-плановой экономики регулятивных и административных функций. Пожалуй, наиболее коррупционным в эти годы было получение квот на экспорт нефти и других экспортно эффективных товаров, а также получение различных лицензий и иных разрешительных документов.
Сегодня зачастую сами государственные служащие провоцируют взятки своими действиями или бездействием. В ряде случаев нормативные документы и процедуры изначально ориентированы на создание условий для мздоимства.
Например, анализ многих ведомственных инструкций по налоговому администрированию даст вам богатую пищу для размышлений. Кроме того, чиновники все более активно становятся участниками бизнеса, фактически используя предпринимателей в качестве своих представителей и посредников. При этом реальный контроль над бизнес-структурами принадлежит самим чиновникам.
Точных цифр, сколько платит бизнес чиновникам, разумеется, нет, хотя разных оценок много. Так, по исследованиям «ОПОРы России», на преодоление административных барьеров малый и средний бизнес тратит до 10% валовой выручки. Эти цифры уже приобрели характер официальных. Их активно цитируют даже высшие представители власти, когда речь заходит о бедах малого бизнеса. По данным Российского антикоррупционного комитета, средний размер взятки за последние пять лет увеличился в 10 раз.
Борьба с коррупцией эпизодически усиливается, иногда приобретая характер явной кампанейщины. Сегодня в газетах часто появляются заголовки типа: «При получении крупной суммы денег задержан высокопоставленный чиновник».
Формально число таких процессов увеличилось. Пожалуй, наиболее часто фигурантами подобных публичных скандалов становятся мэры крупных и средних городов. Это невольно наводит на мысль о том, что сам институт выборных мэров подвергается жесткому экзамену. Уж слишком плохо их выборность вписывается в укрепляемую в последние годы вертикаль власти.
Многие коррупционные дела – это внешнее проявление борьбы кланов на разных уровнях власти, начиная от федерального и заканчивая муниципальным. Известно, что и вокруг Путина существует несколько группировок, которые исповедуют совершенно разные взгляды на развитие страны и находятся в жесткой конфронтации друг с другом.
Недавно – в связи с делом генерала Александра Бульбова – борьба силовиков вокруг трона даже выплеснулась на страницы прессы, чего ранее никогда не было.
Как правило, мера наказания для проштрафившихся чиновников бывает довольно символической и сводится к условным срокам осуждения, серьезно не влияя на снижение уровня коррупции.
Отчасти предпринимаемые меры – следствие того, что коррупция зашла слишком далеко. Отчасти – не более чем демонстрация обществу борьбы с коррупцией, что всегда пользуется популярностью. Однако реально мы наблюдаем сегодня борьбу с проявлением болезни, а не с самой болезнью.
Полезно власть употребить
Для подавления коррупции нужно наряду с ужесточением наказаний за мздоимство последовательно взяться за создание такой законодательной базы и правоприменительной практики, которые бы не просто пресекали действия конкретного взяточника, а уменьшали саму базу коррупции.
Чтобы добиться реального снижения уровня коррупции, необходимо снизить административную роль государства. Чем меньше у чиновника контролирующих и распределительных функций, тем меньше у него объективных оснований для коррупции. Например, остро необходим закон, жестко упорядочивающий и регламентирующий проведение проверок предприятий при резком сокращении числа проверяющих ведомств.
Сейчас правом проверки наделены 36 ведомств. К сожалению, наш предыдущий опыт в этой сфере не внушает оптимизма. Принятый несколько лет назад довольно скромный закон, регулирующий лишь некоторые виды проверок, на практике чиновники игнорируют. Прекрасный повод употребить на деле ту самую вертикаль власти.
Часть государственных функций, например, в области лицензирования, полезно передать саморегулируемым организациям. Маловероятно, что коррумпированность будет процветать внутри бизнес-сообщества, где люди одновременно еще и конкуренты.
Важно в законодательстве и правоприменении закрепить принцип равенства перед законом чиновника и гражданина. Это отнюдь не благодушный призыв. Так, введение в Налоговый кодекс и соответствующие нормативные документы принципа презумпции невиновности налогоплательщика имело бы гигантский позитивный эффект.
Не предприниматель должен проходить все круги ада сверок с налоговой инспекцией и судебных процессов, доказывая незаконность предъявления ему налоговых претензий и принудительного списания средств, а налоговая служба должна доказывать в суде нарушение налогового законодательства. Докажет – арсенал средств наказания в виде штрафов, пени, ареста счетов и имущества может быть задействован на полную мощность.
К сожалению, сейчас наше законодательство и судебная практика движутся в обратном направлении, расширяя права налоговых органов на внесудебные акции по взысканию якобы неуплаченных налогов и пени.
Другое важное направление борьбы с коррупцией – проведение в обязательном порядке независимой экспертизы любого законодательного и нормативного акта на предмет его потенциальной коррупционной составляющей.
К этой работе нужно привлекать независимых экспертов, представителей бизнес-ассоциаций, делать обсуждения максимально публичными. Такая практика уже узаконена даже в Казахстане.
«Взяткоемкость» закона
При рассмотрении социально-экономических законов и нормативных актов нужно предусматривать право вето представителей бизнеса и представителей гражданского общества – в случае если у них найдутся серьезные аргументы, доказывающие высокую потенциальную «взяткоемкость» закона или инструкции.
Как правило, коррупционную составляющую мы наблюдаем не в самих законах, а в ведомственных подзаконных актах, которые выпускаются в его развитии, и, конечно, в правоприменительной практике. При участии экспертного сообщества власти необходимо тщательно отслеживать, чтобы ведомственные инструкции не меняли суть закона. Нужно максимально расширять принятие законов прямого действия.
Важен именно комплексный подход к проблеме коррупции. Один специальный закон ничего не решит, хотя сам факт его существования уже полезен. За последние годы написано несколько подобных законопроектов. Почти каждый сопровождался бурной пропагандистской кампанией, выдавался за панацею от всех коррупционных бед. А воз и ныне там. Конкретные действия власти произведут больший эффект, чем появление рамочных законов.
Если в специальном законе будет прописана обязательная прозрачность доходов и собственности чиновников и членов их семей, это послужит дополнительным фактором для снижения коррупционных проявлений. Однако, повторюсь, вся система управления должна быть ориентирована на минимизацию коррупционных рисков.
Проще и результативнее всего начать борьбу с коррупцией с развития независимого суда, искоренения коррупции и «телефонного права» в судебной системе.
Если гражданин будет знать, что у него есть реальная защита в суде, это станет серьезным фактором, пресекающим коррупцию. Необходимо расширить использование в судебных процессах присяжных и арбитражных заседателей, потому что коррумпировать несколько человек гораздо сложнее, чем одного.
Страна вполне может себе позволить обеспечить высокую социальную защищенность и серьезный общественный статус работников судебной системы. Заработная плата и пенсии судей должны быть повышены в разы. Основания отстранения от должности – четко регламентированы. Суды должны быть в материальном смысле полностью независимы от региональной и муниципальной власти. Необходимо расширить права самого судейского сообщества, включая квалификационные коллегии судей.
Предметом серьезного обсуждения может быть введение выборности судей. Имея высокую заработную плату (и особенно пенсию), солидный статус, служитель Фемиды будет понимать: занимаясь взяточничеством, он не только прокладывает себе дорогу в тюрьму и теряет доброе имя, но и лишается статуса и материальных благ.
Кто провоцирует на взятку, бизнесмен или чиновник,– извечный вопрос. Я думаю, что вина «государевых людей» многократно тяжелее, потому что взяточник нарушает контракт с обществом, которое его наняло решать общественные проблемы. Бизнесмену, у которого вымогают деньги, часто трудно отказать чиновнику. Он почти беззащитен перед его произволом, особенно с учетом круговой поруки в чиновничьей среде. Независимая судебная система может дать эту защиту, хотя бы отчасти.
Страна правового нигилизма
Все это работа не одного дня. Должен измениться и менталитет людей. Я полностью согласен с высказыванием Дмитрия Медведева о том, что у нас страна правового нигилизма. Но многие беды идут «сверху». Мы живем в системе двойных стандартов, когда с трибун и телеэкранов произносятся вполне правильные слова, а на практике все происходит иначе.
Опыт многих стран, добившихся прорывов в борьбе с коррупцией, показывает, что эта борьба успешна только тогда, когда правящая элита осознает, что коррупция угрожает ее собственному существованию и будущему. Для решения проблемы нужно проявление жесткой политической воли, готовности разрушить корпоративную солидарность чиновников. В современном мире есть прецеденты успешной борьбы с коррупцией, например, операция «Чистые руки» в Италии.
Есть и наш собственный опыт – расследование дела «Трех китов». В нем было все: и де-факто институт независимого прокурора, и преодоление сопротивления силовиков, даже представлявших «священную корову» ФСБ, и борьба внутри судебной системы. Увы, пока этот пример является не правилом, а исключением.
Политической воли не хватает. Даже довольно пустой проект специального закона о борьбе с коррупцией уже годы ходит по коридорам власти.
