Разведанные запасы нефти и газа в нашей стране огромны.
При соответствующем подходе освоение недр могло бы стать гораздо более успешным.
Но проблема-то в том, что четкой, выстроенной государственной политики в освоении недр на протяжении 90-х по существу не было.
Созданная федеральными органами законодательная база по изучению недр и добычи нефти крайне несовершенна, нормативные акты имеют столько пробелов, что позволяют либо произвольно толковать их, либо не исполнять их вовсе.
Возрождение геологии
Аналитики сходятся во мнении, что в последние 10 лет в России наблюдалось полное пренебрежение к государственному регулированию в области разведки и недропользования – надеялись на рыночную саморегуляцию. Ситуация изменилась в конце 2001 года – власти сконцентрировали внимание на добыче. Кто только не занимался проблемой российских недр. Кроме Минприроды, это и Совет безопасности, и Госдума, и администрация президента, и даже Госсовет.
Так, президиум Госсовета создал рабочую группу по совершенствованию государственной политики в области недропользования во главе с губернатором Ханты-Мансийского автономного округа Александром Филипенко. В «недрах» этой группы был создан документ «Государственная политика России в области минерального сырья».
По мнению разработчиков документа, следует использовать опыт других сырьевых стран и утвердить «государственную политику России в области минерального сырья» и параллельно разработать план первоочередных мер по повышению уровня геологических исследований, эффективности освоения и использования минерального сырья. Как считают авторы законопроекта, основой государственной стратегии в области минерально-сырьевой базы (МСБ) и развития ТЭК является укрепление института единой государственной собственности на фонд недр и совершенствование государственной политики лицензирования пользования недрами и видов деятельности, связанных с недро- и природопользованием.
В октябре 2001 года состоялись парламентские слушания на тему «Государственная стратегия развития и рационального использования минерально-сырьевой базы». Госсовету рекомендовано: ускорить разработку Государственной стратегии развития и использования МСБ на период до 2025 года на основе реализации принципа самообеспечения с учетом допустимой доли экспорта и ограничения импорта минерального сырья; подготовить предложения по ликвидации сложившегося дисбаланса в системе производства и ряд других рекомендаций.
Однако опыт освоения территорий показывает, что для подготовки ресурсной базы в объемах, рентабельных для промышленного освоения, необходимо как минимум 10–15 лет. И это только при условии концентрации значительных финансовых средств.
Слабейшее звено
Существует мнение, что высокая обеспеченность запасами – это результат низких темпов освоения месторождений и их запасов, а это в свою очередь свидетельствует либо о неспособности недропользователя должным образом организовать работы, либо об умышленном занижении уровней добычи. Но и то, и другое противоречит государственным интересам.
Как бы то ни было, но в ближайшее время будут отозваны и возвращены в государственный фонд порядка одной тысячи лицензий на недропользование, недавно заявил первый замминистра природных ресурсов Виталий Караганов. Такое решение принято по результатам первого этапа инвентаризации лицензионных соглашений. Также выяснилось, что компании, имеющие просроченную лицензию, пытались продать часть своих прав иностранным инвесторам. «Такая ситуация недопустима, лучше государство будет иметь эти права, – считает Герман Греф. – МПР составило свой «черный» список из более 60 нефтяных и газовых компаний, которые «сидят на месторождениях как собака на сене». По некоторым данным, в Минприроды подписан документ, который предусматривает предоставление права на получение лицензии не только программам развития месторождений, но и инвестиционным проектам. Практика конкурсов на месторождения будет сохранена, но крупные месторождения будут выставляться только на аукционы.
Однако губернатор Тюменской области Сергей Собянин полагает, что прекращение МПР проведения аукционов и конкурсов на выдачу лицензий на разработку углеводородного сырья может негативно отразиться на восполнении ресурсной базы, и через три–четыре года возможен провал в восполнении ресурсов России. В то же время он поддерживает политику МПР по инвентаризации лицензионных соглашений на разработку полезных ископаемых.
Законодательные виражи
В конце минувшего года в Госдуму внесен законопроект, которым предлагается заменить роялти, акциз и отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы единой ставкой налога в 16,5% от стоимости первого товарного продукта для всех месторождений полезных ископаемых, кроме нефти, для которой до 2005 года устанавливается единая ставка в 425 рублей с тонны (с коэффициентом, учитывающим колебания цены нефти). Однако предлагаемый порядок находится в вопиющем противоречии с мировой практикой налогообложения и распределения горной ренты, нарушает права инвесторов и предпринимателей.
Только один пример. Горно-геологические условия разработки месторождений и качество залегающих в них полезных ископаемых резко различаются между собой, что ведет к возникновению дифференцированной ренты. Поэтому при единой ставке пользователи лучших месторождений будут присваивать эту ренту, а худших – нести убытки. А последствия резких колебаний мировых цен на экспортируемые виды полезных ископаемых и продукты их переработки будут перенесены на добытчиков сырья и т. п.
Стоит отметить, что с вступлением в силу главы 26 Налогового кодекса завершился определенный исторический этап, когда геологоразведочные работы финансировались в основном за счет отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Поэтому коренное изменение схем финансирования геологоразведки во всех случаях неизбежно. Общие контуры новых схем ясны из уже упомянутого примера организации работ на континентальном шельфе: разведка за счет собственных средств компаний на основе сквозных лицензий. Судя по поведению ведущих недропользователей, крупные компании готовы к такому повороту событий. Например, «Газпром» представил в составе своей инвестиционной программы на 2002 год весьма солидный план действий по геологоразведке в Обской и Тазовской губе, а также по изучению новых месторождений в Надым-Пур-Тазовском районе.
Недавно BP и «Роснефть» заявили, что намерены на условиях коммерческого риска вести разведку по шельфовому проекту «Сахалин-5». Но изученность шельфовых акваторий России геофизическими методами, и в первую очередь сейсмическими, на порядок ниже, чем, например, на Северном море. Изучить недра континентального шельфа и уточнить его ресурсный потенциал на средства из бюджета – нереально. Отсюда вывод – надо привлекать инвесторов. Тем более что у них такой интерес есть. Кроме ВР и «Роснефти», интерес к арктическим шельфовым акваториям проявляют и другие иностранные компании. Главное – определить постоянные и понятные всем правила работы на российском шельфе.
В то же время за последнее десятилетие состояние и использование минерально-сырьевой базы России нельзя признать удовлетворительным. Из-за резкого снижения объемов геологоразведочных работ уровни добычи полезных ископаемых не компенсируются их приростом, и это одна из причин того, что на начало 2000 года по сравнению с началом 1991 года разведанные запасы большинства полезных ископаемых уменьшились: нефти – почти на 17%, меди – на 4,5%, никеля – на 5%, молибдена – на 3%, вольфрама – на 4%, сурьмы – на 17%, платиноидов – на 8%, алмазов – на 18%.
При этом Россия отстает от других развитых стран еще и по уровню потребления минерально-сырьевых ресурсов на душу населения. Так, по потреблению меди, свинца и цинка, олова Россия занимает 9–11-е место в мире; товарной железной руды используется меньше, чем в Японии и Германии; по молибдену, никелю, алюминию, цирконию и танталу – 4–6-е место, по фосфатному концентрату и плавиковому шпату – соответственно 7-е и 6-е место в мире. Это – не безобидные показатели. Они характеризуют уровень экономического развития страны, а в конечном результате – национальную независимость и авторитет государства на международной арене.
Эффективность использования распределенного фонда недр продолжает оставаться низкой. Прежде всего это касается той части распределенного фонда недр, по которому в 1992–1995 годах были выданы лицензии без конкурса, и тех фондов, которые раздавались в те годы на 20–25 лет. Все это не способствовало созданию благоприятного инвестиционного климата для российских и тем более для зарубежных компаний и чревато дальнейшими разрушительными последствиями для всей нашей экономики. А между тем из Госрезерва месторождений распределено уже 80% запасов.
Как следует из анализа ученых, в XXI веке будет продолжаться рост потребления минерально-сырьевых ресурсов, а значит, необходимо увеличение числа открываемых и эксплуатируемых месторождений. Западными экспертами прогнозируется, что в ближайшие 50 лет объемы горных работ возрастут
по меньшей мере в 5 раз.
Сейчас доля России в мировых запасах нефти составляет 12–13%, газа – 32%, угля – 11%, железа – 26%, никеля – 36%, кобальта – 18%, свинца – 10%, цинка – 15%. По запасам алмазов, платиноидов, золота, серебра, титана, циркония, редких и редкоземельных металлов и ряду других полезных ископаемых Россия занимает 1–3-е место в мире. Валовая ценность разведанных и предварительно оцененных запасов составляет $28,5 трлн., в том числе извлекаемая стоимость сырья в ценах мирового рынка
за 1992–1999 гг. достигает $19,5 трлн. Основной удельный вес (около 72%) приходится
на долю топливно-энергетических ресурсов.
Минерально-сырьевой сектор в экономике России занимает ведущее место: около 40% фондов промышленных предприятий и 13% балансовой стоимости основных фондов страны сосредоточено именно в сфере недропользования. Добывающими и геологоразведочными отраслями обеспечивается 30% ВВП и около 50% объема экспорта страны. Из недр России, даже в условиях спада промышленного производства, извлекаются 9–10% мировой добычи нефти, 24% газа, 20% никеля и кобальта, 5–7% угля
и железных руд, значительная часть алмазов, платиноидов, апатитов, других цветных и редких металлов. Экспорт минерального сырья и продуктов его переработки обеспечивают 65–68% валютных поступлений в страну.
По добыче нефти и газа, производству стали и чугуна, первичного алюминия, рафинированной меди, никеля, цинка и титана Россия занимает одно из ведущих мест в мире, обеспечивая по большинству
из них не только свои внутренние потребности, но и поставляя значительное их количество на внешний рынок.
