В законах очень редко бывают случайные ошибки или неточности. За каждым словом в них чьи-то интересы. Окончательный вариант Конституции редактировали в Администрации Президента Ельцина, и во многом она оказалась написанной “под него”. К тому же всех ситуаций не предусмотришь... Вот лишь несколько “дырок” или “пятнышек”, обнаруженных за прошедшие с момента принятия основного закона страны 10 лет.
Не было для коммунистов после 1996 года мечты заветнее, чем отправить Бориса Ельцина на покой “по состоянию здоровья”. Тем более что в статье 92 (2) кроме добровольного желания или отрешения от должности в результате импичмента написано про возможность отставки президента при “стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия”. Но почему-то ни слова не сказано в Конституции о том, кто и как должен определять эту самую “стойкую неспособность”...
Все попытки принять закон, прописывающий механизм передачи власти в такого рода ситуациях, провалились. Их инициаторам говорили: “Как не стыдно — напоминать больному человеку, что он болен!” Теперь, при очень здоровом президенте, ни у кого язык не поворачивается начать обсуждение этой щекотливой темы. Опять срабатывает правило кормить собак перед охотой и креститься лишь после того, как гром грянет. Представьте, что Ельцин в 1999 году не воспользовался бы другим, более ясным пунктом статьи 92 и не подал в отставку сам. Славный кризис мог бы случиться... А где гарантии, что впредь Россией будут править только очень здоровые президенты?
В ст. 92 (3) обнаруживается еще одна опасность: скамейка запасных у главы российского государства, замыкающего на себе по Конституции практически всю власть, слишком коротка. Один премьер сидит на этой скамейке! В случае, если президент не может исполнять свои полномочия, он становится его и.о. и проводит досрочные выборы в трехмесячный срок. А если и с премьером что-то случится в то же самое время? Считается, что третье лицо в государстве — спикер Совета Федерации, а четвертое — спикер Государственной думы. Но в Конституции никакой такой иерархии нет...
Вице-президентство по образцу американского у нас отсутствует. После того, как Ельцин обжегся на Руцком, от одного слова “вице-президент” его корчило. Так вместе с водой был выплеснут ребенок.
Во время написания Конституции власть еще не решила, какой способ создания верхней палаты парламента, представляющей регионы, ей выгоднее — выборы или назначение. Иначе в ст. 96 не было бы написано про “порядок формирования Совета Федерации” и “порядок выборов депутатов Госдумы”. Ведь слово “формировать” можно понимать по-разному...
Так оно и получилось. В 1993—1995 годах Совет Федерации выбирали, потом его сформировали из глав регионов “по должности”, а теперь сенаторов назначают главы регионов и местные законодательные собрания. Все разговоры о том, что надо бы выбирать и верхнюю палату, пока разговорами и заканчиваются.
В ст. 103 среди полномочий Думы нет права на создание комиссий для проведения парламентских расследований. Но запрета создавать комиссии тоже нет, так что вполне достаточно было бы принять соответствующий закон и мучить чиновников вопросами, вызывая их “на ковер” и делая достоянием гласности неприглядные факты. Но закона до сих пор тоже нет.
Все попытки допутинских Дум создавать комиссии по расследованию разных неприятных эпизодов российской современной истории (1993 год, первая чеченская война) заканчивались тем, что чиновники откровенно плевали на приглашения депутатов и информации им не давали. К тому же ответственность за неявку или отказ давать показания парламенту нигде не прописана... А в путинской Думе пропрезидентское и проправительственное большинство само отказывалось создавать комиссии (например, после гибели подводной лодки “Курск”), ссылаясь на то, что сначала надо внести в Конституцию поправку.
Понятно, почему исполнительная власть не хочет, чтобы комиссии как способ парламентского контроля заработали. Но раз депутаты до сих пор не приняли ни закон о парламентских расследованиях (он прошел лишь первое чтение), ни поправку в Конституцию (она была принята в первом чтении еще в Думе второго созыва и пролежала пять лет без движения) — значит, и им выгодно такое положение вещей. Не хочется задавать серьезные и опасные вопросы? Нынешнее законодательство дает полное право этого не делать.
В ст. 98 говорится о том, что сенаторы и депутаты неприкосновенны. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, а также подвергнуты личному досмотру — кроме особых случаев, оговоренных законами. Ни в одной цивилизованной стране мира такой широкой неприкосновенности парламентариям не предоставлено. Это приводит к тому, что Дума и Совет Федерации становятся желанной тихой пристанью для граждан с большими деньгами и большими проблемами с законом. Но трогать депутатов нельзя лишь “в течение всего срока их полномочий”.
Президент — дело иное. В ст. 91 говорится лишь, что он неприкосновенен. И все. Нет разъяснений, как в статье про депутатов — в чем заключается эта неприкосновенность? Специального закона о президенте и его статусе до сих пор тоже нет и едва ли скоро будет. При Ельцине Кремль противился его принятию как мог и сейчас молчит. Молчат и депутаты. А раз оговорки про срок действия и объем президентской неприкосновенности в Конституции нет, в законе о бывших президентах РФ, которым пользуется сейчас Борис Ельцин и будет в будущем пользоваться Владимир Путин, неприкосновенность (правда, уже ограниченная) сделана пожизненной...
Очень щекотливый вопрос — про прокуратуру. Из Конституции невозможно понять, к какой ветви власти (исполнительной, законодательной или судебной) относится система во главе с генеральным прокурором. Статья 129, где говорится про эти органы, помещена в главу “Судебная система”. Но прокуратура — это не суд, хотя иногда кажется, что почти суд.
Как так получилось? Легенда гласит, что первоначально отцы-основатели Конституции хотели перенять опыт некоторых стран, где прокуратура отнесена к исполнительной власти и входит в состав Министерства юстиции. Но тогдашний генпрокурор будто бы занервничал, не желая терять особого статуса и подчиняться какому-то министру. Он нашел дорогу к Ельцину — и вот появилась специальная статья про это ведомство. Из-за непонятного статуса непонятно, кому должна быть подотчетна прокуратура. Президент говорит про ее независимость, но никто этому не верит.
Недавно пошли слухи, будто бы первый замглавы Администрации Президента Дмитрий Козак все-таки хочет подчинить прокуроров министру юстиции. Но дальше слухов дело пока не пошло.
Когда принимали Конституцию, федеральный центр и регионы не смогли договориться, кто за что отвечает и какими полномочиями пользуется. Каждый хотел иметь побольше полномочий, приносящих деньги, — вроде “владения и распоряжения природными ресурсами”, и поменьше затратных обязанностей вроде “социальной защиты населения” или “экологии”. Все нерешенные вопросы свалили в статью 72 и назвали “предметами совместного ведения”. Формулировка вроде бы обязывала и центр, и регионы заниматься этими проблемами, но не говорила, из какого кармана брать деньги. 10 лет шло перепихивание друг на друга ответственности за решение тех или иных проблем, в результате никто толком ни за что не отвечал. Только в этом году приняты законы, вносящие ясность в проблему разграничения полномочий между центром и регионами. Но вопрос о том, откуда возьмутся деньги, пока не решен.
Многие думают, что Конституцию не правили с тех пор, как приняли. Но это не так. Посмотрим статью 65, в которой зачем-то перечислили названия всех субъектов Федерации, входящих в состав РФ.
Процедура внесения поправок в основной закон невероятно сложна, но именно в отношении этой статьи Конституционный суд дал разъяснение: можно править указами президента. Три раза подписывались такие указы еще при Ельцине: Ингушская Республика захотела называться “Республика Ингушетия”, Республика Калмыкия — Хальмг Тангч — просто “Республика Калмыкия”, а Республика Северная Осетия — “Республика Северная Осетия — Алания”. Скоро придется, видимо, подписывать аналогичный указ и президенту Путину: после прошедшего в Пермской области и Коми-Пермяцком АО 7 декабря референдуме эти два субъекта Федерации сливаются в один, Пермский край. Теперь парламент должен принять закон об объединении, и Конституцию опять “перепишут”.
